农村精准扶贫的实践困境与路径创新探索

厉敏萍

精准扶贫是党中央针对减贫形势变化，是在扶贫开发顶层设计上提出的基本方略，是当下贫困地区的一项重点工程，是全面建成小康社会的短板，而农村地区是当前脱贫攻坚的难点。吉安地区是传统农区，农业人口及贫困人口占比较多，扶贫脱贫途径少，脱贫意义重大。通过对现阶段精准扶贫的研究和分析，能够找出致贫及当前精准扶贫工作中的脱贫短板，优化该地区精准扶贫政策，实现精准脱贫等。

一、精准扶贫的含义

精准扶贫是相对于粗放扶贫来说的。中共中央办公厅发〔2013〕25 号文件中指出，“精准扶贫是指通过对贫困户和贫困村的精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核，引导各类扶贫资源优化配置，实现扶贫到村到户，逐步构建扶贫工作长效机制，为科学扶贫奠定坚实基础。精准扶贫是针对不同区域的贫困环境、不同贫困农户状况，运用合规有效程序对扶贫对象实施精确识别、精确帮扶、精确管理的治贫方式。”其中，精准识别就是根据公平公正原则，通过严格的程序把贫困户筛选出来，然后根据这些贫困户的实际情况，制定能为贫困户带来切实帮助的措施。精准帮扶就是驻村工作队要准确掌握贫困村和贫困户的实际需求，深入分析致贫原因，制定符合贫困户自身需要的帮扶措施，以改变以往大水漫灌的情况。精准管理就是运用信息化、网络化的手段对贫困户和贫困村的各种相关信息进行分析、整合和管理。当发现一些农户已经满足贫困户出列的相关要求时就把这些贫困户调出来，让新增加的贫困户加入。精确识别、精确帮扶、精确管理这三项举措是精准扶贫的一般步骤，通过这三个步骤达到精准扶贫的目的。

二、实施精准扶贫的实践困境

精准扶贫旨在通过“四个精准”（精准识别、精准帮扶、精准管理和精准考核）和瞄准特定的贫困区域和贫困对象，实现扶贫成效到村到户。但从目前精准扶贫成效来看，面临的突出问题是扶持对象不精准、扶持措施和扶贫资金的针对性不强、精准管理上存在一些漏洞、精准考核机制不完善。

（一）   在精准识别方面的实践困境

由于准入标准的缺乏，贫困户的遴选甄别存在困难，扶贫人员在工作中难以根据量化指标进行考评。具体表现在以下几个方面：

1．精准识别的技术困境。在大量扶贫资源转向贫困户的今天，如果识别不精准就会造成乡村社会治理陷入新的困境。首先，农村经济发展仍然存在大量的自给自足的自然经济，劳动力自由转移，有很多隐性的收入。当前农村突出的是相对贫困而不是绝对贫困，这是造成识别技术困境的难点。其次，现在大量扶贫资源涌入村庄，很大一部分只有贫困户能享受到，这样很多人在申报时刻意隐瞒家庭收入来源，上报不实信息，甚至出现贿赂测评人员的现象，产生道德风险。三是识别主体专业素质差异，对农村的熟悉程度不一样，在识别中被对象牵着鼻子走的现象普遍存在。

2．精准识别中误评和漏评现象比较普遍。出现误评的根源主要在争当贫困县、贫困乡、贫困村而享受国家更多优惠政策。要达到贫困县（乡、村），就要满足一定的贫困发生率，因而就会人为地提高贫困发生率。为符合一定的贫困发生率和贫困户指标，就有很多非贫困户“被”识别为贫困户。“漏评”的情况就是本来是贫困户（符合贫困户的各种指标）却未被识别为贫困户，未能享受到国家对贫困户的各种政策倾斜。

3．在识别过程中工作程序不够规范。精准识别旨在修正一些地方平均主义的倾向，但在调研中发现，一些地方存在着宣传力度不够、识别流程敷衍了事、识别结果不公开公示等问题。导致真正的贫困对象无法成为建档立卡户，影响了精准识别工作的开展，一些贫困地区的社会和谐稳定受到了一定程度的影响。

（二）在精准帮扶方面的实践困境

1．贫困户内生动力不足，影响整体脱贫进度

“扶贫先扶志”，一些贫困户存在“等、靠、要、懒”的消极思想，缺乏“劳动致富”的内生动力和积极性，观念陈旧且缺乏接受新事物的能力，个别靠短期扶贫项目获得收入、实现脱贫的贫困户缺乏后续动力，易成为边缘贫困群体甚至出现返贫情况，因此，扶贫工作的首要和根本任务是解决这些内生动力不足的贫困户“心理贫困问题”，帮助其树立战胜困难、摆脱贫困的信心和斗志。

2．劳动力缺乏，通过“造血”方式的扶贫难以实现

在走访中我们发现，留在村里的村民普遍的文化程度不高，且大多为老弱病残，这样的群体接受不了新知识，无法参与村里的技能培训，干不了技术活儿，有时甚至连体力劳动都无法胜任，还要依靠家中其他成员的收人生活。在致贫原因中，劳动力缺乏也是一个主要的方面，但这个问题却是政府及工作人员这样的外力无法解决的。因为“授之以鱼，不如授之以渔”，目前的精准扶贫已脱离了原来的“授之以鱼”的方式，政府及工作人员给予的帮助是“授之以渔”，因为年龄问题，要真正脱贫，还是要依赖贫困户的自主能动性脱贫，但缺少劳动力恰恰是自主脱贫的难点。

3．贫困户收入来源单一，自我发展能力差

我们所调研的两个自然村，在精准扶贫工作开展前，均没有村集体收入，且大部分依靠种植业的收入，然后是国内外出务工的收人。在政府及工作人员实行精准扶贫后，极个别驻村扶贫第一书记没有认识到脱贫工作的长期性、艰巨性，工作中有急于求成的倾向，希望贫困户早日实现“收入”指标脱贫，将更多的关注点放在了现期如何脱贫，却没有过多的思考如何为贫困户打造出稳定脱贫的产业支撑。而且大量贫困人口自身存在发展能力不足的问题，经过政府的帮扶他们可以脱贫，但并非达到长久的脱贫。因为很多贫闲户抗病抗灾的能力很弱，稍遇天灾人祸就很容易立即返贫。

4．帮扶措施缺乏针对性

由于不同贫困户的致贫原因不同，精准帮扶就应该针对贫困户的具体情况提供帮扶措施。但是在实际帮扶工作中，驻村工作队并没有根据不同贫困户的实际情况进行帮扶，一般都只是提供部分资金；过年过节送米、面、油；赠送一些种羊、种牛等；帮助修建或改造住房；甚至只是提供一些日常生活用品。这些措施虽然能解燃眉之急，但是效果无法长久存在。在我们所调研的几个村中，很多贫困户受到的帮扶措施都是公共基础设施改善，比如村里的道路硬化、修建公园、垃圾整治等大环境的改善，而自己家的贫困问题只靠发放米面油、几百块钱等是不可能摘掉贫困的帽子的。其实贫困户更希望得到的帮扶措施是如何提高收入。所以，精准扶贫只停留表面上而没有真正的落到实处。

5．扶贫开发主体较为单一。当前在扶贫开发中，更多依靠的是政府的力量，主要依靠各级政府的政策性投入。企业、农业合作社等新型经营主体和非政府组织参与扶贫的相比于其他地区数量偏少，热度偏低；社会参与度较差，如社会捐款参与扶贫、农村小学受捐书籍等十分稀少。

6．公共基础设施相对落后

在调查中我们发现，贫困地区的公共基础设施相对落后，这就会影响本地区经济发展。

贫困地区工业化基础薄弱且程度低，交通、电力、能源、教育、医疗卫生、通讯等基础设施建设缓慢，很多工业、企业无法在这里长足发展，无法为劳动者提供就业岗位，致使劳动力外流，严重影响本地区的经济发展。

（三）实施精准扶贫动态管理的难度较大

其一，对建档立卡扶贫对象实施动态管理的难度较大。其二，建档立卡贫困户面临“进入容易，退出难”的困境。其三，扶贫项目资金的监管有待加强。精准扶贫需要国家和政府投人大量的资金，而现有的扶贫资金有限，且渠道分散，精准扶贫工作实施的难度很大。另外，目前有不少的扶贫项目存在粗放、针对性不强，扶贫资金指向不准等问题，且现行的扶贫措施也有很多都是在“扶农”而非“扶贫”。

（四）精准扶贫考核实践困境

目前分级考核的方法主要集中在对贫困县的考核上，而乡镇、村级及帮扶单位进行自我考评。问题是有些地区存在贫困县炫富的现象，扶贫考核没有起到真正的导向作用。另外，在考核体系指标的科学选取上，缺少一些关键性的指标，如帮助贫困人口增加收入、减少贫困人口数量、降低贫困发生率、改善生产生活条件等指标；从考核手段上看，主要是落实情况的督查考核,大多采取的是季度分析、半年督查、年度考核和项目观摩、随机访查、暗访等方式，而第三方评估的监督和考核不到位，有的还在探索之中。另外，部分地区还存在考核过程不透明、考核结果存在偏差等问题。在实地调研中发现，各级政府和相关部门对基层部门考核较多，导致基层扶贫部门工作人员花费了大量时间精力用来应付考核，而牵制了其投入到精准扶贫工作的时间精力。

三、创新精准扶贫机制的路径探索

（一）创新扶贫对象识别机制和动态调整机制，提高脱贫准确度和实效性。首先，在精准识别方面，引进大数据，更加全面精准地掌握贫困户的收入水平。其次，要细化贫困户识别的多维评判标准。当前对贫困的认识已从经济贫困发展到多维贫困，多维贫困的维度如何确定，各维度的权重如何计算需要进一步细化。再次，要创新扶贫对象动态调整机制，既要注重贫困户的识别，又要注重脱贫户的有序退出，确保有限的扶贫资金达到最大化的利用。

（二）创新动员机制，不断激发脱贫致富的内生动力。脱贫致富离不开党和政府的坚强领导，也要靠贫困群众用自己的辛勤劳动来实现。在当前的精准扶贫工作中，要防止个别贫困群众坐等党委政府和社会各界资助，对帮扶工作袖手旁观。创新农村精准扶贫机制，要着力创新动员机制，营造一种自力更生、脱贫光荣的良好氛围，充分引导贫困群众增强内生脱贫动力。首先要发挥贫困群众在精准扶贫、精准脱贫中的主体作用。精准扶贫，精准脱贫，需要将贫困群众真正纳入扶贫体系，注重发挥群众的主观能动性和聪明才智。其次要落实群众的知情权、参与权和监督权，充分激发群众的主体意识与热情，让群众成为脱贫攻坚的主力军。再次还要充分发扬基层民主，这是做好精准扶贫的重要途径和保障。“扶持谁”“谁来扶”“怎么扶”“如何退”，以及从贫困户的精准识别到具体帮扶政策的制定，都需要尊重民意，吸纳群众意见，广泛发动群众参与。

（三）完善精确管理机制，进一步提升扶贫效率。一是扶贫部门信息共享。我国目前扶贫机构队伍不断壮大，为了新一轮的扶贫，扶贫办或者扶贫局也新增加了单位和人员，包括财政局、发改委、农委等项目单位，也增加了服务型的机构，包括卫生、民政和妇联等，他们投入到扶贫的工作中，共同为精准扶贫做贡献的格局，因此多部门的共同精准扶贫局面难免会出现各抓一把的状况，在信息的共享，资金的审批和投放，以及沟通协调不畅都会影响决策出台。所以，扶贫单位应该建立信息共享机制，建立上下一致的扶贫信息化体系和信息网络平台系统，形成一体化、动态化、信息化的管理机制。当务之急是建立农村低保和扶贫开发数据互通、资源共享信息平台；制定并完善农村最低生活保障制度与扶贫开发政策有效衔接的实施方案。二是要对贫困户信息精准化管理。可引入第三方机构建立“每户都有信息台账、脱贫计划和帮扶措施”与及时“退出、纳入”的动态管理模式，将尽可能详尽的信息录入系统。三是落实扶贫管理责任。贫困人口的进退识别、建档立卡等关键环节，村两委要签字确认，乡委书记、镇长要签字审核，存在弄虚作假的情况严格追究责任人，杜绝少数干部为了完成任务或提高政绩而偃苗助长、“数字脱贫”和群众“被脱贫”等不良现象的发生。

（四）创新产业扶贫机制，全面提升经济欠发达区域发展竞争力。稳定脱贫的核心是贫困户有稳定的收入来源，给钱给物可以帮助贫困户渡过难关，但不能使他们彻底摆脱贫穷。为此，首先，要把产业扶贫放在首位，把就业扶贫、教育扶贫作为关键，把易地扶贫搬迁、危房改造扶贫、生态扶贫、保障兜底脱贫作为补充，千方百计增强贫困户的“造血”功能。

其次，要大力推进产业扶贫与基层实际有机结合。在农村，很多低收入人口的特点是年龄偏大、文化程度较低、基本无就业技能，在培训中一定要结合这些特点提高培训的针对性和有效性。要注重产业与贫困户的衔接，通过土地流转、订单帮扶、劳动力雇佣等多种方式让贫困人口享受产业发展的好处。最后，市场导向，效益优先。发展扶贫需要立足于市场现状，有效发挥市场的基础性作用，以经济效益、扶贫效益和环境效益为导向，科学合理分析贫困地区资源的承载力，培育优势产业，结合地区实际合理明确产业规模，健全产业发展相关配套措施和机制。

（五）创新考核机制，更好地发挥考核在精准扶贫中的导向作用。一是要建立健全精准扶贫成效评估制度、对扶贫项目科学规划、扶贫资金争取和使用情况、扶贫项目落实情况、精准扶贫情况、增收脱贫成效等方面科学设置指标进行考核；将规则制度细化，透明化使扶贫对象也能够看得懂，理解透，能够有脱贫话语权。二是在考核方式上，除了传统的考核方法外，还可以委托相关科研机构和社会组织对精准扶贫工作进行第三方评估，以强化考核的客观性与权威性。三是相关部门可以将精准扶贫与干部政绩考核相结合，要求精准扶贫所取得的政绩与领导升迁提拔挂钩，从而提升领导干部对精准扶贫工作的重视程度，促进精准扶贫工作的顺利开展。

总之，扶贫是一项集综合性、系统性、复杂性和长期性于一身的宏伟工程，尽管全面脱贫时间紧、任务重、责任重大，但只要以必胜的决心和信心，扎实做好脱贫攻坚各项工作，一定能如期打赢脱贫攻坚战。

来源：市社联