2016年2月，习近平总书记在井冈山视察时明确指出：“在扶贫的路上，不能落下一个贫困家庭，丢下一个贫困群众”。金融作为现代经济的核心，如何积极落实好习近平总书记在井冈山视察时重要讲话精神，策应好吉安市委市政府“精准扶贫大会战”战略成为2016年各金融机构重中之重的工作。近期，人行吉安市中支对辖内井冈山市、遂川县、永新县、万安县及吉安县等5县（市）开展专题调查，调查反映，金融支持精准扶贫还存在着诸多现实困难，“精”和“准”上还有较大拓展空间，亟待因地制宜通过机制完善、产品创新等多途径、多方法加以解决。

一、吉安金融支持精准扶贫的现状

（一）精准式的信贷支持力度持续加大

一方面，扶贫信贷总量持续增加。截至2015年12月末，井冈山市、遂川县、永新县、万安县及吉安县等5县各项贷款余额达到291.04亿元，较2011年末增长了1.5倍，平均增速为30.17%,高于全市新增贷款增速3.26个百分点。另一方面，精准扶贫力度持续加大。人民银行积极引导辖内各银行机构开展贫困农户发展生产扶贫担保贷款等业务，有效解决贫困人群担保能力弱、贷款成本高问题。井冈山市探索资产收益扶贫的新路子，由财政划拨1600万元建立井冈山“惠农宝”金融合作社，帮助红卡户1万元扶贫资金入股井冈山九银村镇银行，确保每年获得1500元的分红收入，对蓝卡户以每户5000元入股产业合作社，获得不少于15%股本金的分红收益，贫困户生活保障水平进一步得到夯实。

（二）可持续的金融扶贫模式趋于完善

辖内人民银行积极引导银行业机构围绕产业扶贫、移民扶贫、基础建设扶贫、智力扶贫、劳务扶贫等五大扶贫关键措施将“融资”与“融智”、“融劳”、“融房”等结合起来，促进实现可持续的脱贫和发展。2015年12月末，依托信贷资金、财政担保和其他支持，全市发展产业扶贫贷款户1079户、余额3.98亿元；移民搬迁扶贫贷款1290户、余额2.23亿元；支持贫困农户土坯房改造1452户、贷款余额1.22亿元，促进了扶贫模式从单一“输血”向综合“造血”的升级。

（三）差异化的金融扶贫产品初步形成

一方面，量身定制信贷扶贫产品。吉安市辖内银行机构因地制宜，紧贴贫困地区金融需求特点，量身定做“公司+传统小贷”、“合作社+农户”、“金穗油茶贷”、“工信联盟助业贷款”等扶贫金融产品和服务。井冈山市银行机构相继推出旅游收益权质押、“星火相传”、“油茶贷”、“农贷通”和“贫困村产业发展互助金担保贷款”等信贷新产品，近三年来累放旅游收益权质押贷款8亿元，支持红色旅游产业做大做强。另一方面，开展差异化信贷扶贫产品。如邮储银行吉安分行创新推出“公司+传统小额农贷”产品，引入专业大户和龙头企业为其上游农户贷款提供担保，发放贷款236笔，金额4652万元；农业银行吉安分行开办“金穗油茶贷”特色产品，扶持2064户贫困山区油茶农户和企业，支持发展油茶种植12.72万亩，授信余额达22460万元。

（四）基础性的金融服务功能有效提升

一方面，实现基础金融服务全覆盖。2015年12月末，全市9家未改制农合机构改制农商银行取得突破性进展，剩余6个村镇银行空白县（区）于2016年内实现“全覆盖”，辖内乡镇农村银行业机构网点总数达600个，占全部网点数的82%。推动全市辖内2514个行政村实现基础金融服务全覆盖，全力打通了贫困地区金融服务“最后一公里”。另一方面，提供城乡一体的优质金融服务。金融机构在广大农村设立离行式自助服务区，统一布放CRS存取款一体机等，大力推广非现金支付工具，积极消除金融服务空白点，让农民最大限度享受与城市居民相同的金融服务。至2015年12月末，5县（市）共布放CRS存取款一体机205台、ATM机387台,安装POS机2362台、现代转账终端195台，实现了ATM自助取款机镇镇通、POS机村村通。

（五）高效率的工作推进机制不断健全

一方面，建立扶贫工作考核机制。为有效推动精准扶贫深入开展，将精准扶贫工作列入到全市中心工作，除实行单项考核与奖励，还将扶贫工作纳入全市设县（区）、市直单位综合考评，逐项分解考核指标，设置了减贫成效、专业扶贫成效、基本生存生活条件改善等4个方面33项考核指标，全面量化目标任务，有效夯实责任落实。另一方面，实施扶贫优惠政策支持。指导全市各地方法人金融机构认真参与各项业务考核并争取达标，保持享受罗霄山片区支农再贷款利率和法定存款准备金率下浮1个百分点的政策优惠，并严格限制其支农贷款利率加点幅度，确保其真正支农和让利于广大农户。如2016年吉安市人民政府建立1亿元精准扶贫专项产业扶贫资金，重点扶持井冈蜜柚、绿色蔬菜、高产油茶、有机茶叶、烟叶、毛竹等六大富民产业。

（六）常态化的金融普惠机制不断强化

人行吉安市中支选择遂川县、吉安县及新干县开展农村“金惠工程”试点，以基层人民银行为主导，以金融机构自身业务和政府培训资源为依托，以志愿者组织和涉农金融机构为培训力量，以宣传-培训-实践相结合为培训模式，对广大农村群众开展有重点、分层次的金融知识教育，提高农村金融机构从业人员的素质及广大农民和农村基层干部的金融知识水平。截止2015年末，累计开展农村金融教育活动50余次，创建农村金融教育培训基地8个。

二、吉安金融支持精准扶贫存在主要问题

（一）银行经营逐利性与扶贫开发公益性不相匹配，导致信贷扶贫效能提升难

追逐利润实现效益最大化是银行作为企业的本性使然，效益的好坏也直接关系到银行的生存和发展。在国家新一轮扶贫开发攻坚战中，银行机构将大量资金投入到见效慢、收益低的农村贫困地区，与其经营效益最大化的目标存在明显冲突，弱化了其支持扶贫开发的积极性。以吉安市辖内5县（市）为例，据统计农村地区平均每万人拥有实体金融网点仅0.7个，不及城镇四分之一，有25%的乡村仅拥有离行式金融自助点、金融便民点等虚拟金融网点。同时，严格信贷考核机制影响了精准扶贫效果。如农行明确规定惠农卡农户联保贷款不良率不得超过2%，否则予以“停牌”处理。据调查，目前吉安辖内有3家县级农行因农户小额贷款不良率触及“红线”而遭遇业务“停牌”。

（二）保障机制缺陷性与扶贫对象弱质性不相匹配，导致银行机构信贷投放难

一是贷款抵押难。现阶段农村土地使用权、宅基地作为抵押物还存在制度上的约束，众多农户扩大生产难以从银行获得信贷支持。至2015年末，井冈山市建档立卡贫困户贷款户数为105户，仅占总贫困户数的2.36%，离政府确定的贫困户贷款占比30%的初期目标相距甚远。二是信用担保难。据统计，5县（市）虽然有8家担保公司和中小企业担保中心，但资本金偏少，合计金额不足1亿元，担保能力较弱，众多农户和涉农企业根本达不到担保公司所要求的准入门槛。三是风险保障难。农业保险因农民风险意识不强、交易成本高、补偿范围认定较难、重大自然灾害补偿难等问题而发展不理想，农业保费收入虽增速较快，但占总保费收入的比重偏低，仅为10%，农业保险的保障作用尚未充分发挥。四是贷款追偿难。银行对涉农逾期贷款普遍存在追偿难现象，往往是“赢了官司输了钱”。如井冈山市厦坪镇养殖户以房产作抵押向中行贷款20万元，后因养殖户因经营不善，到期无力偿还贷款，中行向当地法院提起诉讼并胜诉，但至今尚未收回该笔贷款，导致该行上级部门中止了其开办农户贷款的权限。

（三）扶贫政策趋散性与信贷机制僵硬性不相匹配，导致扶贫政策与信贷支持契合难

一是沟通协调机制欠缺。由于扶贫办、财政、银行之间信息共享机制落后，政府出台扶贫政策、扶贫指标及具体措施未能及时向银行机构及有关部门共享，银行机构也未建立扶贫贷款披露制度，且存在贫困农户档案资料不全和更新不及时，影响了扶贫贴息贷款发放。调查反映，68%的贫困农户表示不了解扶贫贷款业务。二是信贷审批门槛偏高。目前，银行信贷制度规定资产抵押和合格担保人担保是获得信贷扶贫资金的必要条件，而贫困户因无资产可抵押且无人愿意为其提供担保，难以获得贷款。三是贴息方式不尽合理。扶贫贷款是由当地扶贫部门确定指标，银行发放贷款，财政部门负责贴息。具体操作上先由银行结合信贷风险因素发放农户贷款，扶贫部门年末再从中选择符合条件的贫困户予以贴息，导致实际需要贴息的贫困户无法享受贴息，降低了扶贫贷款对象覆盖面。四是贷款审批手续繁琐。调查反映，申请办理项目扶贫贷款经办行一般要经过信用评级、授信额度、贷款发放等三道环节，前两个环节都要经过县、市、省三级审批，贷款发放还要进行充足资产抵押手续。同时，贷款申请户还要向政府扶贫办逐级申请贷款贴息额度，贴息确认手续经扶贫办盖章、财政部门逐级上报直至核准，导致一笔贷款申请到实际到位一般要2-3个月左右。

（四）金融产品单一性与扶贫需求多元性不相匹配，导致银行精准扶贫推进难

一是金融扶贫需求多元化。精准扶贫要求针对贫困村和贫困户的具体情况制定相应的扶贫措施。因此，金融扶贫资金需求既有生产性资金需求，也有生活性资金需求；既有存取款、汇兑等普通需求，也有金融理财等特殊需求；既有面对面、一对一的服务需求，也有足不出户、网银和电话银行的服务需求，而相对扶贫需求的多元化，金融服务产品则比较单一。二是县域银行业务权限窄化。国有银行股改上市后，经营权限普遍上收，县级机构业务自主权越来越小，产品创新权则基本没有，大多数县级银行机构几乎成了上级行的“业务终端”。三是信贷扶贫资金低额化。据对5县贫困户调查反映，贫困户平均创业资金需求10万，而扶贫贷款额度平均3-5万，无法有效满足创业资金需求，造成多数贫困户因贷款额度难以满足创业资金需求而放弃贷款。四是生产期限与扶贫周期差异化。据调查，发放贴息贷款的银行业机构扶贫资金贷款期限为1年，而借款人扶贫时间平均为2-3年。据调查反映，如种植果树到挂果需要3-4年，5年以上才能到达结果旺季，而对种养殖项目的扶贫贴息贷款期限最长为1年，远不能满足扶贫需求。

（五）信贷资金集聚性与扶贫资金分散性不相匹配，导致金融精准扶贫合力形成难

一方面，信贷资金与扶贫资金协同不到位。商业银行具有较强的资金调剂优势以及信息甄别和信用审查能力,能够比较准确地把握产业活动和地区经济活动的实际。而扶贫资金包括财政扶贫资金、老区建设资金、以工代赈资金、少数民族发展资金、科技扶贫资金、林业扶贫资金等，则分散在财政、扶贫、科技、林业等多个部门，存在资出多门、管理多头等诸多问题。另一方面，对信贷资金与扶贫资金信用观念认识不到位。据调查，部分贫困户对信用观念认识不到位，缺乏银行信贷资金还贷观念，甚至把扶贫贷款等同于财政扶贫资金、救济款，导致不良贷款产生。由于扶贫贷款涉及面广，贷款农户居住分散，贷款管理成本高，在对象审核、贷款发放、贴息直补、项目管理、贷款回收等方面需要投入大量人力物力。据统计，5县扶贫贷款违约率达到16%。

三、金融支持精准扶贫的路径决择

（一）构建精准扶贫金融组织体系

一是建立分层次、广覆盖、高效率的农村金融组织体系。加强贫困地区服务渠道和能力建设，适量增加贫困地区营业网点，发挥物理网点+电子银行+代理渠道优势，进一步延伸服务网络，扩大金融服务覆盖面，让贫困地区农户实现“足不出村”的基础金融服务。二是探索创新扶贫贷模式。运用“金融+”，将金融机构自身优势与扶贫政策相结合，推动信贷资金流向当地产业、农户发展最需要的地方。三是推进金融服务网格化管理。积极发挥网络优势，借助政府网格化信息平台，搭建基层金融服务“最后一公里”的桥梁，提升扶贫功效，填补服务空白。四是调动多方资本与银行信贷资金协同扶贫。发挥好财政资金的杠杆作用，重点是整合各类扶贫资金，创新投入方式，发挥财政资金在信用增进、风险分散、降低成本等方面的作用。

（二）搭建精准扶贫协同工作体系

一是发挥差别化政策正向激励作用。改进完善支农、支小再贷款管理方式，发挥再贷款杠杆作用，调动贫困地区农村信用社、邮储银行等农村金融机构信贷投入的积极性；加大贫困地区信贷投入，鼓励和支持贫困地区县支行新增可贷资金主要留在当地使用。二是实施新型农业经营主体主办行制度。引导金融机构灵活创新信贷管理机制，拓展抵质押范围，大力推进符合贫困地区多样化发展需要的金融产品和服务方式创新；建立“政银企”合作平台，与贫困地区当地政府签署扶贫开发合作协议，结合当地产业基础及未来经济发展导向，重点加大对当地龙头企业的信贷支持力度，提供专业、系统和全面的金融服务。三是建立信贷资金需要与政策扶持、财政资金配合机制。在信贷资金支持贫困地区和贫困人口脱贫项目上，财政资金要提供贴息、担保等来分散信贷资金的风险，打造“信贷+财政”的双赢模式，提高信贷+财政资金的扶贫效率。四是加大扶贫贷款税收优惠。对农村金融机构发放的扶贫贷款、农户小额贷款和农户联保贷款利息收入实行减免征营业税。贫困地区金融市场具有市场失灵和市场发育不充分的特点，政策性银行是政府实施特定战略或弥补市场失灵作出的制度设计和策略选择，应该在金融扶贫中发挥主导和引领作用。

（三）创新精准扶贫金融服务体系

一是创新农村生产要素担保方式。积极稳妥开展农村“三权”抵押试点，创新“三权”抵质押金融产品，鼓励将法律法规不禁止、产权归属清晰的农村集体房屋、土地等不动产，机器设备、产成品等农村资产都纳入担保品范围充分激活农村沉睡资产，扩大农业企业抵质品范围。二是创新易地扶贫搬迁模式。按照“政府主体、实体承贷、独立审贷、择优选贷”的模式，以土地为抓手，通过土地增减挂钩政策解决金融扶贫贷款的还款资金来源，将拆旧区具备复垦条件的集镇、村庄、农村居民点和零星分散的宅基地，纳入拆旧区规划，与区位条件好、发展较快的城镇建新区组成挂钩周转项目区，并允许土地培养挂钩指标在省内实现价值互换、有序流转。三是建立相关机构协同效应。充分发挥政府、市场、中介组织的作用，探索助农贷、助保贷、助贫贷等信贷产品，分散和缓释三农信贷风险，支持农村实体经济的发展。四是开展金融知识宣传活动。加大贫困地区金融知识宣传培训力度，捐赠科普、农业、创业、管理等文化书籍和光碟，帮助贫困地区群众提高文化水平，增长金融知识，使农民学会金融致富。

（四）推进金融生态环境建设体系

一是加快贫困地区农村信用体系建设。完善农村信用环境评估体系建设，完善农户信用信息征集与评价，加快建立贫困地区市场经营主体电子信用档案，健全针对市场经营主体的信用评价体系。二是深入开展信用创建设活动。在贫困地区积极开展“信用户”、“信用村”、“信用乡（镇）”以及“贫困地区示范户”、“农村青年信用示范户”等创建活动，严厉打击各种逃废债行为，不断提高贫困地区各类经济主体的信用意识，营造良好的农村信用环境。三是培育贫困户信用意识。珍惜个人信用的意识。通过警示教育，提醒贫困户树立“珍惜信用”的意识，增强个人信用保护意识，当诚信客户。及时表彰诚实守信的贫困农户、专业大户、农民合作社、扶贫龙头企业。四是大力推进信用工程建设。发挥政府主导优势，建立良好的信用生态环境，为金融扶贫开发奠定良好基础。开展定点扶贫示范村建设，从基础设施建设、产业发展、技能培训、信用体系建设等方面对示范村加大支持力度，树立扶贫工作样板。

（五）建立精准扶贫风险保障体系

一是建立信贷扶贫风险补偿基金。建议由地方财政按比例提取信贷扶贫风险补偿基金，用于核销金融支持扶贫开发的较高风险溢价。发展农业保险是防范自然风险、灾后迅速恢复农业生产的需要，在一定程度上减小了扶贫资金的风险。二是修订完善有关物权法律法规。建议修订《物权法》等法规，或出台相关司法解释，允许农村集体土地使用权、宅基地使用权充当贷款抵押物，以鼓励金融机构按照依法自愿有偿原则，在不改变土地集体所有性质、不改变土地用途和不损害农民土地承包权益的前提下，探索农村土地承包经营权和宅基地使用权抵押贷款业务，使土地真正成为农民的“聚宝盆”。三是建立农村信用担保体系。在现有担保公司和中小企业担保中心的基础上建立农村信用担保基金，采取“财政拿一点、群众筹一点、社会捐一点、市场运作补一点”的办法筹集资金，专门用于解决贫困地区企业、产业和贫困人口的担保需求。四是大力发展农业保险业务。鼓励商业性保险机构开拓农村保险市场，加大财政对农村保费的补贴力度,提高农村、农业抵御风险的能力。

课题组主持人：刘葵

课题组成员：涂 健、许琪、黄吉玥

来源：市社联