一、引言
改革开放以来，我国大力推进扶贫开发，从1978规划至今，经历了五个阶段。第一个阶段是1978至1985年。在这个阶段中央并没有出台任何具体的专门针对贫困人口的政策或者是措施。第二个阶段是1986至1993年，1986年确定331个国家级贫困县。政府第一次比较明确地制定了全国性农村扶贫开发计划。第三个阶段1994年到2000年，国家级贫困县增加到592个。中国历史上第一个有明确目标和具体任务的“87扶贫攻坚计划”出台，用7年的时间基本解决剩余的8000万农村贫困人口的温饱问题。第四阶段2001至2010年。取消了沿海发达地区的所有国家级贫困县，增加了中西部地区的贫困县数量，但总数仍为592个，同时将国家级贫困县改为国家扶贫开发工作重点县，西藏作为集中连片贫困区域全部享受重点县待遇。这期间中国政府出台了“中国农村扶贫开发纲要（2001至2010年）”。第五个阶段2012年至今，去年年底出台了《中国农村扶贫开发纲要（2011至2020）》，新纲要提出的，把集中连片特困地区的扶贫开发当做未来10年中国农村扶贫开发的主战场。这次集中连片贫困地区的扶贫工作也是在“原定重点县支持政策不变”的情况下，“针对不同贫困成因和贫困分布特点，因地制宜扶贫开发”。
目前我国扶贫开发已经从以解决温饱为主要任务的阶段转入巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距的新阶段。金融作为现代经济的核心，在中国扶贫开发工作中一直起着极其重要的作用，在新形势下如何进一步发挥作用，参与扶贫开发工作，使贫困地区早日脱贫是当前摆在金融系统面前的一项重要课题。为此，笔者以国家级贫困县遂川为样本，对金融如何参与扶贫开发工作进行了调研。
二、中央、地方齐心协力，金融参与扶贫开发见成效
遂川县地处罗霄山脉南段东麓，是当年井冈山革命根据地重要组成部分，属革命老区，“八山一水半分田，半分道路和庄园”是遂川县最真实的写照。自1986年被国务院列为第一批国定贫困县以来，在中央、地方各级政府的政策支持和金融信贷扶持下，大力开展扶贫脱贫工作，通过大力推进工业化、城镇化、农业现代化等方式，使大批农村贫困劳动力转移就业、增加收入，同时，坚持开发式扶贫、搬迁式扶贫，努力提高贫困群众的素质，使其自力更生脱贫致富。该县金融作为扶贫开发的主力军，坚持提升金融服务，创新金融产品，争取信贷政策，为扶贫开发注入了大量的资金，取得了显著成效：一是金融“三宝”信贷助推农业特色产业发展。该县物产丰富，其中金桔、板鸭、狗牯脑茶被誉为“遂川三宝”，先后被国家命名为“中国金桔之乡”、“中国板鸭之乡”、“中国茶叶之乡”。一直以来，金融部门持续加大对“三宝”的信贷投入，不断创新金融产品，如“金融支持三宝”信贷、“公司+农户”模式、三户联保贷款、“专业合作社+信用共同体”等贷款产品，累计发放“三宝”产业贷款近9.8亿元，支持了1.5万亩金桔、9万亩茶叶基地、近5000万只板鸭加工，带动农民工就业万余人。二是金融促进资源优势转换，变“绿水青山”为“金山银山”。该县具有丰富的森林资源，森林覆盖率达78.9%。2004年8月底，成为江西省林业产权制度改革7个试点县之一，2005年在全省率先开办林权抵押贷款以来，累计对140户林户和林企发放贷款9200万元，实现了农民、林地和资金的有机结合，将林权资产盘活为创业资本，扶持了“全省毛竹林基地”--碧洲常青毛竹开发林场等一批林企。同时，针对境内水利资源丰富，小水电站众多的现状，该县银行金融机构制定了《小水电电费收益权质押贷款管理办法》，推出小水电收费权质押贷款，明确借款人可用已上网发电的小水电站电费收益权质押进行融资，有效解决了小水电站资产抵押难问题，目前累放贷款2000余万元，大大激发了社会在贫困山区投资建立小水电站的热潮。三是金融扶贫贴息贷款显成效。1987-1991年，该县银行机构利用国家扶贫贴息政策，发放各类专项贷款2649万元，用于支持贫困地区发展29个乡（村）办企业以及水电基础设施建设等，打造了当时全国先进乡镇企业—遂川县胶合板厂，省级先进企业—遂川县火柴厂，支持罐头系列产品出口创汇等。2004年该县被列为全国扶贫到户贷款贴息方式改革试点县以来，由涉农金融机构、县扶贫办、县财政局和各乡镇政府合作，对贫困地区农户发放小额农贷并予以贴息，积极引导贫困农户发展种养加工产业。2009年以来，扶贫贴息贷款又突出对重点人群的支持，加大对下岗失业再就业困难人员、返乡农民工、农村妇女等贷款力度，并提高贷款额度和贴息标准。至2013年12月底，承办银行累计对全县23个乡镇12862户贫困农户发放财政贴息农户小额信用贷款13445万元，贴息480万元，户均贷款10453元，户均贴息373元。四是金融支持移民扶贫开发。金融部门找准重心，将移民扶贫与城镇化建设、新农村建设有机结合，有力助推深山区和地质灾害区移民“搬得出、稳得住、逐步富”。例如，该县农村合作银行选择移民社区—大汾镇红太阳社区作为开展“村级产业发展互助社基金担保+农业信贷+政府贴息”（1：8贷款）金融产品创新试点村，向该社区20多户农户累放贷款400万元发展交通运输、生猪养殖等产业。五是开展农村信用体系建设让利于农。2010年该县率先在全市开展农村信用体系建设以来，评定了4个信用乡镇、40个信用村（社区），对信用乡镇、信用村的农户予以“贷款利率下调10%，提升授信等级、优先推广和试点金融产品”三大优惠政策，据初步统计，信用乡镇的农户累计享受到银行减免利息200万元，“信用户”得到了实实在在的优惠。六是开展“金惠工程”实现金融扶智脱贫。“授人以鱼不如授人以渔”。2011年，该县作为江西省首个农村金融教育培训试点县以来，先后投入资金十多万元，深入农村开展各类宣传培训活动，建立首家农村金融教育学校、“农村金融教育基地”、“农村金融教育书屋”、“农村金融教育培训联动学校”等，定期进行金融知识讲课，并在互联网建立“金惠工程”网站。通过宣传培训，使数万名农户、企业家、在校学生等了解并学会运用金融知识。同时，对遂川中学、思源实验学校等多所农村学校发放贷款3500万元，支持学校整体搬迁、基础设施建设等，打造了良好的学习和教育硬件环境，农村教育升学率逐年上升。七是开展金融产品创新让农户得实惠。自2009年该县作为全省农村金融产品和服务方式创新试点县之一以来，该县金融机构积极创新自主开发了“村级产业互助基金担保+政府贴息+农业信贷”（即统称“1：8”贷款）、大学生村官创业贷款、红色信贷（金融支持农村党员创业贷款）、“三宝”信贷、“家庭农场”绿色信贷等信贷新产品，累放贷款上亿元，重点支持了3000多户农户脱贫致富。八是拓展保险业务为农业保驾护航。近年来，作为全省政策性保险试点县之一，该县先后推出能繁母猪保险、林木火灾险、水稻保险等政策性保险，在12个乡镇建设了农村“保险业务服务站”，开通理赔绿色通道，在冰冻雪灾、森林火灾、农田旱涝时及时先行赔付1.3亿元，切实保障了上千户农村种养大户、林农、涉农（林）企业的正常生产生活。
在金融数十年如一日的支持扶贫下，遂川县经济社会发展较快，取得了一系列突飞猛进的成效（见表1）
首先，农户生存和温饱问题已得到逐步解决。根据经济社会发展水平的提高和物价指数的变化，该县农村扶贫标准从1985年的188元逐步提高到2013年的2300元。以此标准计算的农村贫困人口数量，该县贫困乡镇从1985年21个减少到2013年11个，贫困人口从1985年的11万人减少到2013年的9.59万人；农村贫困人口占农村人口的比重从1985年的27.39%下降到2013年的16.42%。
其次，农村生活居住条件明显改善。从1985年至2013年，该县新增基本农田4.03万亩，新建及改扩建公路里程912公里。粮食总产量从1985年155085吨增加到2013年263407吨。仅2011年以来，新修乡村道路125公里，解决饮水困难1.4万人，维修学校14所，累计搬迁移民4.12万人，建立省、市级移民示范点10个。到2013年底，自然村通公路比例为100%、通电比例为100%、通电话比例为100%，农户人均住房面积35.56平方米，农村面貌发生明显变化。
第三，农村社会事业不断进步。农村义务教育得到加强，到2013年底，学龄儿童入学率达到99%；青壮年文盲率从1985年26.07%下降到0%，基本实现扫盲目标。到2013年底，各乡镇建有卫生院，绝大多数行政村设有卫生室。通过实施“雨露计划”、“中高级技工”等扶贫培训，为农村产业发展培训和输送大量的产业技术人才，2012年，全县培训农村贫困劳动力15批次1218人，培训“中高级技工”285人，2013年完成雨露计划实施方式改革培训999人，补助资金149.85万元，居全省9个试点县之首。
第四，县域经济综合实力不断增强。从1985年至2013年，遂川县人均国内生产总值从374元增加到14757元，年均增长14.02%；人均地方财政一般预算收入从22元增加到 1146元，年均增长15.16%。农民人均纯收入从1985年的336元，增加到2013年的5189元，年均增长10.26%(未扣除物价因素)，人均居民储蓄存款余额从1985年的54元，增加到2013年的11076元，年均增长20.94%。
二、金融参与扶贫开发工作的主要制约因素
（一）经济发展的“滞后性”导致金融支持扶贫开发动力不足。“经济决定金融”，贫困地区经济基础差、底子薄、发展滞后，抑制了金融支持的动力。以遂川县为例，虽然近年来该县经济发展成效显著，但与发达地区相比还有较大差距，贫困状况依然严重，主要表现在：一是贫困面仍然较广。至2012年末，该县23个乡镇中有11个贫困乡镇、108国家级贫困村，人均纯收入不足2300元的农村贫困人口还有10.9万人；全县三分之二以上的行政村地处深山区、地质灾害区，山洪、泥石流等自然灾害频发，每年因灾返贫人口1万多人。二是贫困群众生活条件依然较差。全县15.26万人饮水困难,516个自然村2.8万人严重缺少生活用水；境内无铁路、机场，每万人拥有公路里程仅36公里，二级以上公路只占总里程的4.78%，四级公路及等外路占总里程的84.15%；农田有效灌溉面积只占耕地总面积的72%，全县362座水利工程设施多数为病险水利工程。三是产业扶贫发展依然较慢。农业虽有“遂川三宝”和油茶等传统优势产业，但产业规模小，经济效益不高，市场占有率低，优势品牌滞后、营销落后。工业化程度比较低，且结构雷同，中小企业普遍规模小，产品单一、科技含量和附加值较低，自身积累能力较弱，经营效益相对较差，未形成具有核心市场竞争力的产业或产业集群，极易受到国家宏观调控和市场需求变化的冲击。
（二）金融发展的“约束性”制约金融支持扶贫开发的功能发挥。突出体现在：一是金融组织体系结构失衡，功能拓展先天乏力。遂川县现有银行机构中，国有商业银行仍占主导地位，全县只有一家股份制中小金融机构和一家小额贷款公司。广大农村金融覆盖面不够广，网点发展困难。县城网点多，农村乡镇网点偏少、电子化投入不足、业务种类单一、服务手段低端，综合性金融服务还不够。该县现有人口58万，其中农业人口近50万，占比86%，但据测算目前该县县以下平均每万人享有金融网点仅有0.88个，还不到城镇同一指标的四分之一，多数乡镇只有一个农信社网点苦苦支撑。农村网点发展困难主要原因是网点存贷款额数量小，盈利性差；许多业务属政策性、免费支农范畴，工作量大且无中间业务收入回报；建设成本、人员工资、机构运行费负担大。二是涉农金融机构定位仍不够准确，服务重点趋同。农业银行、农村信用社（农村合作银行、农村商业银行）、股份制银行和村镇银行，缺乏明确的差异化的客户定位。比如“村镇银行不村镇”，95%的网点设在金融供给广为普及的城关或发达集镇，农业银行客户以所在县域的企业为主，偏远落后乡镇金融供给不足，真正急需贷款的温饱型农户仍然难以获得贷款。三是创新能力脆弱，县域经济发展面临“金融约束”。国有银行股改上市后，经营权限普遍上收，县级机构业务自主权越来越小，产品创新权则根本没有，大多数县级银行机构几乎成了上级行的“业务终端”，工作上没有积极性和创新力。当前“三农”发展、新农村建设及扶贫开发，对银行的多元化信贷需求强烈，但受成本、风险、环境、体制等诸多因素综合影响，涉农贷款仍大多以小额农贷为主，而像农房抵押、土地承包经营权质押、仓储质押等新型贷款模式仍未启动，“三农”领域不少合理的资金需求难以满足。四是新型农村融资主体的供需矛盾日显突出。随着农民专业合作社、家庭农场、专业大户等新型农业经营主体日益发展，对融资规模、结构、层次、周期等提出了更高的要求，而涉农金融机构以农户为主体的信贷模式相对滞后。如大额信贷明显增多，但需求满足率较低。
（三）风险补偿机制“缺陷性”影响金融支持扶贫开发的风险防范。一方面，抵押难。目前，虽然国家规定农村集体土地使用权、农房、宅基地可以作为抵押物，但是由于农村产权相关的确权、登记、评估配套中介服务不完善，吉安市“两权一房”贷款尚处于调研、模索阶段，农村土地、住房、经营权等作为农村最主要的资产，尚不能实现抵押。另一方面，担保难。企业自身难以找到合适的担保对象，而全县仅有2家担保公司，且资本金少（县中小企业担保中心只有2000万元），担保能力较弱，县级以下广大农村尚无一家担保机构。由于普遍缺乏有效足值抵押担保物，抵押担保手续繁琐，费用较高，操作时间长，给农民、农村企业融资造成困难。此外，保险保障难。农业保险因农民风险意识不强、交易成本高、补偿范围认定较难、重大自然灾害补偿难等问题而发展缓慢，其风险保障与分担作用尚未充分发挥。因风险补偿机制不健全，金融机构只能独自承担信贷风险，在严格的资产质量考核和责任追究面前，对深入支持扶贫开发顾虑较大。
（四）金融生态环境“差欠性”抑制金融支持扶贫开发的积极性。第一，农村金融优惠政策体系不完善，政策预期稳定性差。对于位处罗霄山脉扶贫开发范围内的县域金融而言，要想更好更快地促进经济增长助农增收，按理应该享有更多的政策倾斜，但国家宏观层面的金融政策基本上都是全国一盘棋，并没有针对性地出台专门的金融支持政策。而且，目前尚未形成完善的财政、税收、货币、监管和产业政策有机结合的长期化、制度化的农村金融和小微金融政策扶持体系，一事一议、一时一议的涉农金融补贴和补偿处理模式难以形成稳定的政策预期。同时，因地方政府财力有限，对金融机构涉农贷款增量奖励等部分配套资金难以及时到位。第二，法制环境上，有些法规规定不利于农村金融业务拓展。在调查中，乡镇政府普遍反映由于地方政府及相关部门不具备承贷主体资格，其城镇基础设施和公共事业建设难以获得银行支持。土地流转仍存在诸多困难，不少农业产业化项目农户普遍反映土地流转难。第三，社会信用状况未得到根本改善，一些企业借改制恶意逃废金融债务，或故意拖欠银行贷款本息现象让金融机构心有余悸。同时，整治信用环境建设的合力尚未形成。政府、基层人行虽在极力主导信用体系建设，但相关部门的配合仍然乏力，对失信企业和人员缺乏有效的整治手段。第四，中介服务环境不佳。比如，贷款专业评估机构少，缺乏有效竞争，职业道德意识不强，评估技术不高，片面追求利益最大化，增大了银行资金风险，加重了客户经济负担。第五，政银企交流对接机制仍不够顺畅。不少企业和个私工商户财务制度不健全，无法提供标准财务报表，银行因缺乏相对客观的评判标准难以准确评级授信。同时，政银企定期沟通交流机制尚不完善，政银企信息交流平台比较少，货币、产业、财政三大政策密切配合机制有待完善。
三、革旧创新构建金融参与新时期扶贫开发路径体系
2012年井冈山市、永新、遂川、万安县被国家列入罗宵山脉连片扶贫开发县，这对吉安市的扶贫攻坚工作既是机遇更是挑战，新时期如何发挥金融助推的正能量，参与扶贫开发工作，笔者建议：
（一）实施有针对性的金融政策，构建金融参与新时期扶贫开发的政策路径。国务院《罗霄山片区区域发展与扶贫攻坚规划（2011-2020年）》，在金融政策方面作了一些原则性规定，为金融支持扶贫开发指明了方向，当务之急是有关部门要根据《规划》之精神制定和出台具体的金融政策。为此，建议：一是出台差别金融政策。国家要针对贫困地区扶贫攻坚专门作出“差别化”的金融政策安排，给予贫困地区更多的含金量高的倾斜政策。比如，各级政府部门要对农村金融发展给予一定的优惠政策，通过财政扶持政策引导金融资源倾斜支持贫困地区和贫困群体；鼓励和支持县域金融机构将新增农村资金的70%以上留在当地使用；推进发展以政府扶贫资金为担保资金的扶贫小额贷款模式。二是加强“窗口”指导，灵活运用货币政策工具。金融管理部门专门出台金融支持扶贫开发指导意见，引导金融机构加大扶贫开发的信贷投入力度，优化信贷结构。同时，进一步加大对贫困地区支农再贷款支持力度，合理确定支农再贷款期限。对贫困地区贷款考核、贷款投向符合条件的金融机构，实施优惠支农再贷款利率，支持贫困地区法人金融机构增加信贷投放。三是实施差别化的金融监管政策。完善县域法人金融机构新吸收存款主要用于发放当地贷款的考核办法，适度降低存款准备金、不良贷款指标考核等监管要求，增强金融机构支持扶贫开发的能力。四是加强政策性金融扶持。国家出台扶贫信贷政策，由农业发展银行负责实施，作为贫困地区开发专项贷款，中央财政给予贴息。五是加强对金融的激励政策。在确保信贷投向合规的前提下，加大对扶贫贷款的奖励力度；对金融机构用于扶贫开发贷款的营业收入减、免营业税；出台扶贫开发金融创新专项激励制度，对符合创新条件、为扶贫开发做出重要贡献的金融创新项目给予激励政策；出台专项优惠政策，鼓励各类金融机构在贫困地区县城及广大乡镇增设网点、助农服务点，以及增添ATM机、POS机等设施；出台激励政策，促进贫困地区担保业和保险业快速发展，增强担保和保险保障能力；鼓励商业银行在符合条件的前提下设立小企业信贷专营机构，鼓励设立村镇银行，鼓励民间资金参与地方金融机构改革、依法设立创业投资企业和股权投资企业等。六是金融机构总部要“简政放权”。改进现有的管理和考核方式，给县级分支机构适当的贷款审批权和金融产品创新权限，并在扶贫开发方面出台信贷倾斜政策，增加基层分支机构支持地方经济发展与扶贫开发工作的动力和活力。
（二）健立建全防控机制，构建金融参与新时期扶贫开发的风险补偿路径。一是建议修订《物权法》等法规，并完善相关配套制度，为金融机构开展农村集体土地使用权、农村土地承包经营权、房屋所用权抵（质）贷款提供保障。二是建议在农村土地流转、地方政府融资平台建设等方面，完善有关管理制度，推动解决产业化扶贫、新型城镇化建设过程中土地流转难、银行融资难等问题。三是采取税收优惠、财政贴息、财政补助等多种手段，设立扶贫贷款风险补偿基金和担保基金。鼓励有条件的地方设立涉农担保基金或涉农担保公司，由政府出资或资助成立农村资产流转管理中心或专门的担保公司。尝试构建由县投资担保公司牵头农业产业化龙头企业参与建立农业担保体系。四是要加大金融维权执法力度。综合应用司法、行政、经济、舆论等多种手段，严厉打击恶意逃废金融债务行为，提高金融债权案件的审结率和执结率，避免银行“赢了官司输了钱”。
（三）创新金融产品和服务，构建金融参与新时期扶贫开发的手段路径。要进一步改善金融服务，缓解扶贫攻坚融资难问题。通过金融创新，提供更多便利的、适用性强的金融产品，满足县域经济主体资金需求的多样性。其一，创新信贷产品。金融机构要立足扶贫开发中基础设施建设、新型城镇化建设、产业化发展、中小企业、移民搬迁等资金需求，大力推广土地承包经营权、宅基地使用权、收费权、商标权、专利权、知识产权、动产、订单、仓单、保单、应收账款抵（质）押贷款，以及“银行+保险”、“公司+农民专业合作社+农户”、“专业合作社社员联保+互助保证金担保”贷款、大学生村官创业贷款、“红色信贷”等贷款业务，尤其要充分结合扶贫资金来设计金融产品，引导信贷资金投入，达到“四两拨千金”的功效，逐步满足多样化、个性化的融资需求。其二，创新金融服务模式。继续健全完善与县域各类经济主体经营特点相适应的金融服务方式，完善信贷管理制度，尽快开辟“三农”和小微企业金融服务“绿色通道”，提高金融服务质量和效率。加快县域网上支付、电话支付、移动支付等支付服务创新和推广。不断完善农村地区金融服务基础设施建设，支持涉农银行机构加入跨行支付清算系统，提高农村地区资金汇划速度和资金周转效率。其三，创新扶贫开发相关保险和服务机制。扩大农业保险覆盖范围，积极探索发展特色农业保险、农产品保险、农产品质量保证保险、农房保险、小额扶贫保险等保险产品。鼓励保险机构创新资金运用安排，通过投资企业股权、基金、债权、资产支持计划等多种形式，为农村企业发展提供资金支持。其四，创新拓展中小企业与银行中间市场直接融资之路。建立农村企业直接债务融资发展基金、发债企业资源储备库，引导农村企业积极发行企业（公司）债券、中期票据、短期融资券和区域集优集合票据；鼓励和支持农村企业通过并购、重组、借壳等多种形式在境内上市，不断拓宽县域直接融资渠道。
（四）优化金融生态环境，构建金融参与新时期扶贫开发的“洼地”路径。良好的金融生态环境，会吸引大量资金的投入，从而形成资金“洼地”，为此，一是完善金融中介服务体系。建立集中统一、功能完善的农村资产抵押登记机构；试点建立动产抵押登记制度；适当引进信用担保、评估评级、保险经纪机构；大力发展会计、法律、咨询等中介机构，提高中介机构公信力，优化中介服务环境。二是优化农村金融生态环境。深入开展农户信用信息征集与评价工作，积极推进“信用乡镇”、“信用社区”、“信用村”、“信用企业”、“信用农户”评比活动；加大农户和农业企业信息数据库建设的力度，多渠道整合社会信用信息，支持守信农户和企业融资，发挥农村信用体系在提升农村生产经营主体信用等级，增强金融机构支农意愿，增加农村经济活力等方面的重要作用；建立农村信用信息服务平台、信用信息采集与更新维护机制、信用信息评价发布机制、信用成果运用机制。三是加强政银企工作联动和信息共享，加快政银企信息平台建设，强化工作协调、联动机制，建立常态化、制度化工作协调机制，加强财政、金融、监管、产业、规划、司法等部门之间的沟通协调，推动政、银、企密切协作、增强合力。同时，引导中小企业加强公司法人治理、财务核算、内部管理，不断增强自身实力，向金融部门提供真实信息，为争取金融持续支持扶贫开发创造良好的环境。
人行遂川县支行课题组
组长：胡晓农 成员：古冬秤 康毅
联系电话：0796-6323017
通讯地址：江西省遂川县工农兵大道28号
邮政编码：343900
来源：市社联