当前实施乡村振兴战略的短板及对策探析
来源: 吉安新闻网 2021-05-08 17:11 井冈山报社融媒体

作者:吉安县委党校  胡珍元

【内容提要】:党的十九大报告提出“实施乡村振兴战略”,把农业农村发展摆在国家战略的位置进行决策部署,这是解决新时代我国社会主要矛盾的重大举措,是弥补我国“三农”发展短板的重要抓手,为更好地解决“三农”问题指明了方向。本文基于现实问题导向从七个方面剖析了当前实施乡村振兴战略存在的“乡村病”和短板,又从四个方面发现了推进乡村振兴可能存在的潜在风险,最后提出当前振兴乡村发展战略的对策探析:第一,以深化改革为基本动力;第二,以市场机制为基本支撑;第三,以城乡融合机制为基本手段;第四,以发展提升为基本指向;第五,以绿色发展为基本引领;第六,以培养乡村人才为基本保障。最终实现“让农业强起来、农村美起来、农民富起来”的宏伟目标。

关键词:乡村振兴  短板  潜在风险  对策探析

党的十九大报告提出“实施乡村振兴战略”,把农业农村发展摆在国家战略的位置进行决策部署,这是解决新时代我国社会主要矛盾的重大举措,是弥补我国“三农”发展短板的重要抓手,为更好地解决“三农”问题指明了方向。认真贯彻落实这一战略,加快推动农业农村现代化,需要对农村实情把脉问诊,找准切入点和突破口,开出良方,尽快补上“三农”短板。

一、当前实施乡村振兴战略存在的短板分析

十九大报告基于现实问题导向提出全面实施乡村振兴战略,说明农业和农村在持续发展的过程中患上了急需诊治的疾病,“乡村病”的日益加重影响和削弱农业农村自身的发展能力,危及到中国经济社会的整体性稳定。从现实看,下述“乡村病”虽然是发展中的问题但的确值得高度重视:

第一、农村生产要素非农化。土地、劳动力、资金等基本生产要素持续大规模由农村到城市单向流动,一方面,粗放的土地城市化虽有所遏制但矛盾仍然突出,耕地大规模减少的矛盾不仅表现在数量上,同时表现在质量上,高速工业化、城市化推进中所吞噬的良田沃土,对农业生产能力的损害极为严重。另一方面,农业劳动力特别是素质相对较高的青壮年大多离乡进城务工,严重失衡的劳动力流动方式从根本上损伤现代农业的发展根基。况且,当前农村资金总体短缺,金融抑制的矛盾比较尖锐,农民获得金融服务十分困难,几乎所有农村金融机构都是存贷差,农村稀缺资金仍然大规模外部流失。

第二、农村劳动力老龄化。受进城务工的影响,农村人口老龄化的问题比城市更为突出,未富先老的矛盾十分尖锐。大多数农村实际务农的劳动力平均年龄高达60岁左右,劳动力老龄化矛盾加剧,既推高农业人工成本,也导致老龄化的农村家庭由多种经营向单一经营转变,结果是农业的兼业化和粗放化不断发展,“谁来种地”成为普遍性的突出矛盾。同时,农业劳动力老龄化进一步拉低了农业劳动力的教育水平,对农业技能培训产生不良影响,对采用新技术、新品种持保守态度,“如何种地”同样成为普遍面临的严峻挑战。

第三、农村住房空心化。农村空心化是一个由农村人口过度外部流失引起的农村整体经济社会功能综合退化的过程。其典型表现形式是农村人口急剧减少,农村住房大量空置,农村公共服务有效需求显著降低,乡村治理水平同步下降,部分自然村落出现总体性衰败甚至消亡现象。假如任由“空心化”无限制地恶性扩展,必然产生不利于农业和农村稳定发展的负面影响。如老龄化、妇孺化与空心化相互交织,造成农村普遍的家庭撕裂,社区邻里互助传统削弱、优秀乡村文明衰减,农村社会结构稳定性遭受破坏,社会治理面临巨大挑战。

第四、农村环境污损化。一方面,中国快速的经济增长是付出了巨大的生态代价的,对农业和农村领域的影响十分严重,不仅水土流失面积在扩大,土地荒漠化的矛盾也十分尖锐;另一方面环境污染已经成为最为严重的问题:其一是废弃物的污染,我国农膜的回收率和秸秆还田率都很低,农膜不能降解直接危害土壤结构,秸秆大规模焚烧则造成严重的大气污染,规模化养殖业的快速扩张使农村面临的面源污染尤为严重,治理难度不断加大;其二是生活污染,过去很多农村的生活用水排放后可以自然消解,但是现在大量使用的洗衣粉、消毒液等不加任何处理后进入沟渠、耕地,造成日趋严重的水体和耕地污染。农村生活垃圾数量激增,绝大部分仍未加任何处理,成为导致农村环境恶化的又一重要根源;其三是投入品的污染。农业增长过度依赖化肥、农药的格局总体上仍未扭转,投入量大,利用率低,大量直接进入水体和土壤,致使农村环境污损矛盾日趋加重。农村生态环境的红灯的全面拉亮,不仅在一定程度上危及到了农民自身的基本生存,而且使农产品质量安全的矛盾持续加剧。

事实上,上述“乡村病”虽然表征突出并且在一些方面还表现为有所加重的趋势,但总体上是显性的,来自社会的基本认识是相对一致的。除此之外,还有三方面的现实性严峻挑战尤需高度关注:

第一,农村不均衡发展问题突出。就产业看,现代农业的总体水平虽有较大幅度提升,但表现出较大的地域差异。在城市郊区、农业基础生产条件优越和交通相对便捷区域,各种现代农业模式正以相当快的速度扩张性规模增长,而在偏远的传统农区,农业结构的转型提升不仅没有实质性进展,而且还存在向自给性生产方式退化的逆向调整特征,回归到低投入、低产出的传统小农经济模式,农业产业发展的区域失衡矛盾十分突出;就区域看,农村内部区域发展不平衡的矛盾同样十分严重。我国现在面对的严峻现实是,在许多地区特别是区位条件差和交通不便的偏远农村,伴随人口外流的是乡村全面性的深度衰退,村庄空心化与土地荒芜、粗放经营、产业萎缩在同一区域同时发生,在空间上完全重叠,与相对发达区域新农村建设所实现的深刻变化构成巨大反差。因此,乡村振兴战略的实施绝不能单纯是选择性的锦上添花,进而继续加重农村内部的失衡现象。相反,乡村振兴应更加关注产业发展滞后和乡村衰退严重的重心区,突岀重点,弥补短板,雪中送炭。

第二,农村短期化增长现象严重。虽然我国现代农业实现了长足发展,但由于相应的制度缺失,缺乏完备的约束机制,产业发展过程中的短期化仍是一个较为突出的问题。对许多地方政府而言,习惯于运用非市场手段直接干预农业产业发展过程,求大求快,规模偏好,不仅加剧供需脱节矛盾,而且构成助长为追求产业发展短期利益不惜拼资源、拼环境行为广泛存在的重要诱因。而对各类生产者而言,由于缺乏有效的约束和监管机制,在利益最大化驱动之下,许多方面短期化行为恶性发展,主要靠化肥、农药增加产量,大量使用膨大素、瘦肉精等增加收入。由此诱发的农产品质量不安全和农村环境恶化,也是当前施乡村振兴战略必须破解的关键性难题。比如,当前精准扶贫战略实施的短期化取向不容忽视,行政推动,大拆大建,为整齐划一的新村建设不惜毁损乡村自然风貌,牺牲独特的乡村价值,冲击乡村文化和传统治理体系。

第三,农村存在虚假性繁荣。在现代农业发展和美丽乡村建设中,各地都付出了巨大努力,实现了多样化的突破性进展,发生了一系列极为深刻的重大变化。但是如果撇开华丽的现代高端表象,深寻其背后的生存发展机理,就会发现这些产业园区和龙头企业远超其实际能力的先进的现代化外壳,实际上主要是由巨量财政补贴性投入“制造”出来的,虽然看起来很美,但有产出无盈利,赔钱赚吆喝。离开财政保姆式的支持就没有基本的市场生存能力。许多进入农业领域的龙头企业事实上是项庄舞剑,意在补贴。考察美丽乡村建设的具体实践,虚假性繁荣的现象同样存在,在一些地区,为建新村而建新村,脱离现实需求过度强调提高集中度,以较高的建房补贴把部分已外迁农民的有限积累导向于原居住地的农房建设,虽然满足了地方政府打造美丽乡村样板的需要,但显然是一个极其不合理的经济现象,在实施乡村振兴战略中需要深刻总结其中的经验教训。

乡村病和不均衡、短期化、虚假性等隐患的共同影响,使得我国农业在持续增长中越来越难以满足不断增长的优质安全农产品需求,乡村在不断改造中面临越来越大的保有良好生态环境的巨大压力,农民在收入日趋多样化的同时实现稳定增长的难度不断加大。乡村振兴战略正是基于这样的宏观背景提出来的,因此,乡村振兴战略在确切意义上应当是以农业农村优先发展和城乡融合为基本支撑,重点解决农业和农村发展中的突出问题,补齐现实短板,破解重大难题。

二、当前推进乡村振兴可能存在的潜在风险分析

从根本上看,乡村振兴是全新战略理念下的创新型发展,必须选择新思路、启用新方法,乡村振兴不应是原有“三农”工作的简单加强版,不能新瓶装旧酒,以老手段对付新挑战。目前,乡村振兴热遍及所有农村区域,各地政府热情高涨,响应及时,动作快捷,表现出希望尽快改变乡村发展现状的机遇意识和行动能力。但是,在普遍的发展热潮中尤其需要有冷静的理性思考,必须在深刻吸取己有教训基础上进行防范潜在风险的预警性分析。

第一、防范过度行政化。要防止单纯利用行政手段来下指标、定任务,求多求快,求大求全,超越现实基础,不充分考虑区域差距和差异的现实约束,人为提档加速,追求短期速效。或者简单化地采用熟悉的老思路和旧方法,统一要求、一刀切推进,仍然热衷于不计成本地塑造典型,打造样板。或者不惜以与改革方向背道而驰的方式收回下放的权力,重新集中掌控资源,通过强化行政干预能力来快速实现政绩化的乡村振兴。

第二、防止过度形式化。要防止在推进乡村振兴过程中重物不重人的偏向,不是坚持以人为本,不能把维护农民和农村社区基本权益视为实施乡村振兴战略的核心要求,相反把建房修路放在突出位置,打造外部环境比促进人的全面发展更显重要,甚至只注重简单移植城市文化元素,把咖啡屋、小酒馆、外国农庄、异域城堡等一窝蜂地导入乡村,使乡村振兴蜕变为失去吸引城市居民所独有的异质性文化特征的异化过程。

第三、防范过度产业化。乡村振兴要防止在乡村所有领域无所不在地选择产业覆盖,特别是在美丽乡村建设过程中,相当数量的新村聚居点最重要的功能应当是生态宜居,并非所有的村落改造提升都需要或者能够发展休闲、观光、度假等乡村旅游产业,任何产业发展都客观存在供求平衡的市场规律,虽然农业与乡村旅游的一三产业融合具有较大的发展空间,但同样需要防止主要由行政力量推动的超越现实需求的过度和过量扩张,造成因产业供过于求带来严重的利益损失。

第四、防范过度外部化。在新的历史条件下,乡村振兴是一个开放性的发展过程,不能主要依靠乡村内部的有限的自积累加以推进,当然也不可能完全依靠政府的财政投入予以支撑,吸引城市社会资本进入将是一个无法回避的重要选择,大量实践证明,合理引入城市资本进入乡村发展领域具有难以估量的巨大资源激活效应。但是城市资本的进入应当是有门槛和受管控的,如果无条件和无限制的引入城市资本,在这个过程中农民、农村集体经济组织被严重边缘化,甚至被无情挤出,农村稀缺的土地和生态资源再次被低价剥夺,这样的乡村振兴的持续性和稳定性必然会受到严峻挑战。

三、当前振兴乡村发展战略的对策探析

基于上述短板和潜在风险分析,乡村振兴的战略指向是十分清晰的,从宏观层面看,当前乡村振兴应当选择六个方面的关键性战略路径:

第一,以深化改革为基本动力。乡村振兴必须在更深层次上从城乡两端全面激活资源,释放制度潜能。中国的改革是从农村起步的,农村改革不仅实现了农业和农村自身的历史性巨变,而且为中国经济整体的改革发展提供了极为重要的基础性支撑。就当前乡村振兴战略的实施而言,根本性的动力源仍然是改革,小改小调的改良式推进方式是不足于从根本上解决不均衡、短期化、空心化等深层矛盾的。因此,深化改革是乡村振兴的重中之重,只有更大力度地深化土地制度、农业经营制度、集体经济产权制度等关键领域的改革力度,更具针对性地优化和创新农业支持政策及农村公共政策,才能有效释放改革红利,破解发展难题,通过双向激活城乡资源构建乡村振兴新的发展动能。

第二,以市场机制为基本支撑。尽管乡村振兴需要政府和市场两种力量共同发挥作用,但市场机制的力量应当是基础性和决定性的,政府在制定振兴规划和支持政策、以及建立监测评估机制等方面的重要作用当然是不可替代的,但政府的作用边界应当有所限制,不应无所不能,不可无所不为,特别是不能再度以超强的行政手段高度集中和分配资源的方式来推进乡村振兴,绝不能以损害乡村发展中要素配置机制和产业发展中的市场运行制度为代价来实施乡村振兴。强化行政干预的非市场化推进方式,虽然也能轰轰烈烈地在短期内见到成效,但由于没有长效性的市场制度支撑,其推进过程必然缺乏基本的稳定性和持续性,或者只能高成本打造无法复制推广的典型样板,或者短期取得的示范成效因支持政策不能持久延续而发生显著的效应衰减。乡村振兴战略本身具有的全面性和长期性特征,内在地决定了必须主要依赖完备的市场机制持续推进,如果以改革倒退为代价逆向而行,则必然产生长期性的制度危害。

第三,以城乡融合机制为基本手段。健全城乡融合发展体制机制,清除阻碍要素下乡各种障碍。乡村振兴不是封闭的,不能只是局限在乡村内部重建和提升。新的历史条件下的乡村振兴必然是开放性的,必须有城乡双重资源的集合和集成,既有农村内部资源的激活集聚,也有城市外部资源的整合进入。城乡融合并非简单是统筹城乡条件下的发展资源数量的分配过程,不是一块蛋糕在城与乡之间如何切多切少的问题。城乡融合包括城乡资源平等公平的自由交换、城乡产业一体化的共同发展、城乡形态差异化的互利性共存三方面的主要内涵。因此,通过城乡融合实现互利共赢是乡村振兴战略的基本要求,不管是要素融合、产业融合、还是空间融合,构建城乡一体融合发展的体制机制都是关键性的制度支撑。从另一角度看,以城乡融合实现乡村振兴具有多元政策目标,不仅要保障原有户籍乡村人口的基本权利和利益,而且也要保障新进入乡村发展群体的基本权利和利益。乡村振兴虽然要承担对传统乡村进行现代化改造的历史使命,但绝不是对立式地以城市元素代替乡村风貌,以城市文明取代农村文明。

第四,以发展提升为基本指向。要科学制定乡村振兴战略规划,以规划统领发展指向。乡村振兴是基于破解现实矛盾的新的战略构想,主要是通过深化改革和创新政策解决乡村发展中各种紧迫性的突出问题。因此,乡村振兴不是简单的回归历史,不是要不加区分地全盘否定现实重回传统的乡村社会。在新时代,乡村振兴必须是发展中的振兴,是现代条件下从传统乡村向现代乡村的根本性转型发展,是城乡深度融合下乡村功能的全面发展和提升。推进乡村振兴过程中要有更好的产业发展基础,要有基于适度规模的新的产业构成和经营方式,要有效培育乡村旅游、康养农业、创意农业、农业电商等新的业态,要打造更优美的乡村空间形态和更高质量的社会公共服务,要创建更优质的生态环境和实现更好的文化传承。

第五,以绿色发展为基本引领。当前农业和农村发展都面临极大的环境压力,改变以牺牲生态环境为代价的短期化增长模式,实现发展方式的根本转变,构建绿色生态的新的发展引擎,是实施乡村振兴战略的基本要义。当务之急是必须明确目标任务,强化制度约束,在保证农业农村优先发展的基础上重点推进生产、生活和生态“三生”融合发展。要强力实施绿色生产和生活方式,政府导向、自主参与和社会合作三位一体地强化乡村人居环境综合整治,通过构建有效补偿机制加大乡村生态环境的保护和修复。在推进农业供给侧结构性改革和乡村振兴的过程中,坚持质量兴农、绿色兴农,农业政策从增产导向转向提质导向,任何非生态的发展方式都必须以最严格的制度规范加以扼制,绿色发展应当贯穿现代农业和乡村建设的所有环节,成为推进乡村振兴最基本的发展引领。

第六,以培养乡村人才为基本保障。在全面建成小康社会决胜阶段,在中国特色社会主义进入新时代的关键时期,加快推进农业农村现代化,实现乡村振兴发展,要有一支强有力的“三农”工作队伍。这支队伍要懂农业,了解熟悉现代农业特点和发展规律;要爱农村,能够把致力于改变农村面貌作为事业追求;要爱农民,在工作中对农民充满深厚感情。首先,要努力培养造就一支优秀的农村干部队伍,他们能够有力地组织和带领广大农民发展农业和农村经济,增加农民收入;其次,要努力培养造就一支高水平的农业科技人才队伍,研发更多的实用农业技术,指导农户和新型农业经营主体不断提高农业经营管理水平;再次,要培养造就一支有能力的企业经营管理和服务队伍,能够依托并通过农业企业、农民合作社和市场中介组织将分散经营的小农户联合起来,有效组织他们对接竞争激烈的大市场,成功进行农产品市场营销,促进农村产业融合发展。

总之,让农业强起来、农村美起来、农民富起来,让乡村留住绿水青山、记住乡愁,这是加快农业农村现代化的必然要求,是传承辉煌农耕文明的迫切需要,是亿万农民的美好期待,是中华民族伟大复兴的重要任务。乡村振兴战略勾画了乡村发展新蓝图 ,布局是农业农村优先发展,目标是“强、美、富”,方向是农业农村现代化,途径是城乡融合发展,载体是美丽乡村建设,是做好新时代“三农”工作的根本遵循。