扩大代表有序参与人大常委会工作的实践与思考
来源: 区人大常委会办公室 2020-06-17 19:48 井冈山报社融媒体

根据我国《中华人民共和国宪法》规定:中华人民共和国的一切权力属于人民,人民当家作主。人大代表来源于人民,是人民行使国家权力的代表,是人民代表大会代表的简称。按照《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》(以下简称代表法)有关要求,人大代表无论是在大会期间还是闭会期间,均应执行代表职务、履行代表义务;但在实际工作中,受各种因素影响,各地代表在大会闭会期间参与履职较少、尽职尽责不够,尤其是参与到人大常委会的工作中少之又少,不尽如人意。近年来,吉安市青原区人大为破解代表履职不力这一顽疾,进行了积极和有益的探索,并取得显著成效。现以该区人大代表工作为例,就如何扩大代表有序参与人大常委会工作进行简单探讨,提出粗浅意见。

一、人大代表有序参与常委会工作的现实意义

人大代表的地位具有法定性、人民性、政治性和权威性。其依法参与人大常委会工作,不仅是职责所在,也是责任担当,更有现实和深远的意义。具体来说,可以体现在以下几个方面。

首先,具有决策参考的作用。人大代表执行的职务是一种政治性职务,是参加对国家各项事务的管理,是人大常委会得以行使权力的基础。人大常委会正是通过代表执行职务来发挥作为国家权力机关的作用的。人大常委会个人无权、集体有权,达到法定人数以上的常委会组成人员(委员代表)可以行使重大事项决定权,对“一府一委两院”的议案、报告进行审议、表决,直接关系到议案、报告的通过与否,关系到决策的后果。同时,人大代表的建言献策也具有参考价值,直接影响到决策意见的修改与完善。

其次,具有推动监督的作用。人大常委会作为国家机关的常设机关和人民代表大会闭会期间的主要议事机构,担负着宪法和法律赋予的各项监督职责;而人大常委会组成人员是由同级人民代表大会从代表中选举产生,是“常务人大代表”,不仅具有直接监督的职能,而且有义务协助宪法和法律的实施,督促“一府一委两院”有效开展工作。同时,邀请参与调研、视察、执法检查等监督活动的其他人大代表,也同样拥有权利和义务推动监督工作的开展,并确保实效。

再次,具有桥梁纽带的作用。人大代表来自于人民,也必须服务于人民,并深深地扎根于人民群众当中,时刻保持紧密的、天然的联系。人大常委会组成人员或参与工作的代表在依法履职的过程中,可以起到党和国家联系人民群众的桥梁和纽带作用。一方面,人大代表必须在参与常委会组织的监督活动中认真体察民情、收集民意、发现问题、反映诉求;另一方面,人大常委会也需要人大代表及时将有关政策、审议意见、执法检查意见等,对群众进行传达、宣讲发动。两者之间具有关联和紧密的联系。

最后,具有模范带头的作用。代表法规定,人大代表必须“模范地遵守宪法和法律,在参加生产、工作和社会活动中,协助宪法和法律的实施”,并努力做好代表工作和本职工作,自觉接受选民监督。这就要求,人大常委会组成人员或邀请参加活动的代表在参与人大常委会工作中,必须忠于职守、认真履职、践行义务,在客观上也起到了有效推动人大常委会工作顺利开展的良好作用。

二、青原区有序扩大代表参与常委会工作的实践操作

自2016年换届以来,吉安市青原区人大常委会始终坚持以人民为中心、以代表为主体,致力于为人民群众利益鼓与呼、解难题,为人大代表履职搭平台、创条件,积极组织代表参与常委会开展或协调的各类活动,基本实现了代表年度内参与常委会工作的全覆盖,极大地鼓舞和激发了代表参政议政的热情,更加坚定了代表对人民代表大会根本制度的自信。

1.注重规范管理,推动代表“必为”。为切实增强人大代表履职的责任感、使命感,更好地发挥人大代表在常委会工作中的主体作用,推进人大工作制度化、规范化、程序化建设,该区结合实际制定出台了《青原区人大代表履职管理办法》,对人大代表履职管理和考核奖惩进行了明确的规定,要求人大代表积极参加区人大常委会组织的各项活动,原则上不得请假;因特殊情况不能参加的,应当按照有关程序履行请假制度,并由区人大常委会选任联工委做好请假登记。凡年内未经批准缺席1次或者请假2次以上的,给予书面告知本人及其所在工作单位处分;缺席2次或者请假4次以上的,按有关程序劝其辞去代表职务。每年年度末,由区人大常委会选任联工委负责对代表履职登记汇总并通报本人。本届内,该区某乡镇有一代表长期在外务工,两次请假未出席人民代表大会,也从未参加常委会组织的活动,经区人大常委会研究,按照程序劝其辞去了代表职务。同时,该区建立了代表正常进出机制,针对20余名在村居选举中未能连任、无法保障有效履职的代表,对其进行了劝辞。在制度的规范约束下,有效防止了部分代表履职“缺位”,保证了人大常委会活动的顺畅开展。

2.注重培训指导,推动代表“能为”。为引导、支持和保障代表依法履职,该区大力加强对代表的联系指导,不断深化和落实“双联系”制度,除每个区人大代表都明确了区人大常委会领导和组成人员与之联系外,还加强了专委会联系代表、代表联系政府部门等制度,并确定了联系代表活动的内容和方法,使联系和指导代表工作无缝化对接。同时,大力强化代表履职能力培训,自2016年换届伊始,即对全体代表进行了全覆盖培训,着力提升代表履职水平;随后,每年均组织各级人大代表参加省、市举办的各类履职培训班,到周边兄弟县、市、区人大参观、学习、考察。通过强化联系、指导、培训、学习,进一步开阔了人大代表的视野、拓宽了人大代表的眼界、激发了人大代表的热情,有效地提升了人大代表参与常委会工作的能力和水平。

3.注重搭建平台,推动代表“有为”。 为确保每位代表每年至少能参加一次以上活动,该区人大常委会聚焦党委中心工作、聚焦热点难点问题、聚焦经济社会发展,积极组织各种调研、视察、执法检查、人大评议等监督活动,并协调安排代表参加有关单位的测评会、座谈会、听证会、法院庭审旁听等各项活动,充分激发了代表的履职积极性。以开展视察为例,每年至少组织两次,参与代表每次达50人以上,且涵盖省、市、区、乡四级人大代表。尤其是每年开展的人大评议政府部门工作,不仅代表参与广泛,每次达100余人,而且评议对象覆盖到所有政府部门。所有政府部门的主要负责人在评议大会上逐一向人大代表汇报工作,并公开接受代表的询问、回答代表关切,极大地提振了人大代表的自信心、提升了自豪感,人大代表履职热情高涨。同时,该区还积极鼓励和引导各级代表投身于项目建设、脱贫攻坚、扫黑除恶、矛盾纠纷调解、疫情防控等中心工作,充分发挥代表示范带动作用,涌现出了以杨慧芝为代表的一批先进典型。人大常委会工作开展得有声有色,人大代表履职也有滋有味。

4.注重建议办理,推动代表“愿为” 人大代表建议是代表反映民意、建言献策的主要途径,高质量办理好代表建议,是激励代表扎实履职的重要抓手。该区高度重视代表建议的办理,不断加强和改进建议督办工作,不仅实行常委会领导领衔督办建议制,而且推行重点建议由常委会和政府领导“双领办”制度,通过重点办、现场办、回头看等各种督办形式,有效推动了一批事关发展大局和人民群众切身利益的建议解决。同时,常委会注重收集大会期间代表的发言建议和评议部门时的代表意见,即便是片言只语也进行汇总分类,抄送至区委、区政府领导及相关部门,丰富和增加了代表反映社情民意的形式和途径,努力使代表提出的议案、建议、批评意见由“答复满意”向“结果满意”转变,切实做到了代表有所呼、常委会有所应,激发了代表积极履职热情。

三、扩大人大代表参与常委会工作的困境与原因分析

在实际工作当中,受种种因素影响,人大代表参与人大常委会工作存在许多的问题和不足。其中,既有代表自身的原因,也有制度层面的影响。因素林林总总,表现千差万别,这里仅作粗浅分析。

从个体表现为:代表参与的能力不足、意识不强。这里主要包含客观和主观上两个方面的意思。从客观上来说,是“先天”不足,能力有限。由于区县级的代表大多来自于基层,良莠不齐,有的是连续工作几十年的村居干部,有的是涉世未深、没见过“世面”的“毛头小子”,受自身文化知识水平所限,有的既不善言,也不会写,能力素质有差欠,不会、也不懂履职。导致在参与人大常委会组织的活动尤其是座谈发言时,要么唯唯诺诺、人云亦云、词不达意、毫无主见;要么徐庶进曹营——一言不发,甘当“沉默的羔羊”,任尔东西南北风,我自岿然不动。在提写议案、建议、批评意见时,要么三五两句、百字不足,完成任务,草草了事;要么连续几年同提一个建议,重复提、反复提、毫无新意;要么仅限于自身“一亩三分地”,只提与其关联的本单位、本系统、本村居的具体的、细微的小事,甚或是个人的私事;还有的更是“代表两三年、建议无一字”,纯粹是混日子,做一天和尚撞一天钟。从主观上来说,是“后天”失养,意识欠缺有的代表当选前,积极争抢、劲头十足,当选后,意识淡薄、责任欠缺,不愿、也不想履职。主要体现在多个方面:有的乐于当“会议代表”,对大会期间的集中会议安排愿意参与,而闭会期间人大常委会组织的监督活动却漠不关心,认为自己工作忙,哪有闲暇动辄去调研;有的喜欢当“荣誉代表”,对涉及自己领域或本单位、本系统、本村居的事情非常关心热心,而参与人大常委会其他工作却了无兴趣;有的甘愿当“哑巴代表”,虽然参与调研视察检查等监督活动一次不落,但轮到建言或审议时却一声不吭;有的只想当“挂名代表”,觉得人大常委会的工作主要应该由常委会组成人员负责,自己参与参与就行了;还有的热衷于当“举手代表”,不管自己对某项工作、某项决策或人事任免等有没有意见,只管举手赞成通过便罢了。

从深层分析为:顶层设计的监督不力、保障不够。人大代表参与人大常委会工作不够、不多、不好这一现实难题,有着深层次的原因。首先,机制不全,监督乏力。根据代表法规定,县级以上人大及其常委会依法对选举出的上一级人大代表履行监督职责;而作为由选民直接选举的县(区)人大代表,依法接受原选区选民或原选举单位的监督。这就置县(区)人大常委会于尴尬的境界,如果县(区)人大代表不积极参与县(区)人大常委会的工作,那县(区)人大常委会是否有权对同级人大代表进行依法处理,如何处理,缺乏法律明文规定。而且,尽管一些地方出台了《人大代表履职管理办法》,对同级人大代表违纪违法、不自觉或者不正确履行代表职责的,明确了“给予书面告知、劝辞代表职务、暂时停止执行代表职务、终止代表资格等处理”的情形,但对于一些够不上上述情形的,比如正常参加人大常委会组织的活动却走马观花的、审议发言时却沉默寡言的、不管三七二十一一律举手通过的,对此问题如何监督,目前似乎尚无良方。其次,保障不够,组织乏力。按照代表法要求,无固定工资收入的代表执行职务,应根据实际情况给予适当补贴。但在实际操作中,受各地财力影响,有的地方人大仅在大会期间给予代表补贴,有的地方即便在闭会期间给了补贴但是也不多。而在当前农村劳动力紧缺、劳动价格较高的情况下,有时务工一天的收入往往可能是补贴的几倍高。为此,有的代表宁愿请假也不愿意参加常委会组织的活动。另外,一些地方人大为了节约办公经费,加上公车改革后用车不便,为避免麻烦,也往往在组织开展活动时,刻意缩小规模、精减人员,尽量安排常委会组成人员参加,客观上导致了人大代表参与常委会工作不多、不力、不实。

四、进一步推动代表参与常委会工作的思考与建议

如何提高代表参与常委会工作的积极性,推动代表工作充满活力,关键是要充分尊重代表的主体地位,创新代表工作机制,主动为代表履职搭建平台、创造条件、提供服务,使代表懂得履职、愿意履职、依法履职。只有这样,才能使人大常委会工作在新时代绽放新光芒。

1.要围绕“代表”这个主体,着力延伸参与范围的链。根据选举法规定,我国共选举产生全国、省(自治区、直辖市)、设区市(自治州)、县(区)、乡镇五级人大代表,各级人大代表名额均有所规定,其中,县乡一级的基层代表占全体代表数的90%以上。但不论是哪级人大代表,都是人民代表大会的主体,是人大常委会组成的基石。人大常委会要依法行使职权,离不开人大代表这个主体的支撑。为此,一是要严把“入口关”。为确保当选代表质量,在换届选举之始,即要严格把好代表审核关。人大常委会作为国家权力机关的常设机关,应当积极配合组织部门,在依法选举的基础上,甄别出一批觉悟高、素质高、参政议政能力强、示范带动能力强的“双高双强”代表,坚决防止那些“荣誉代表”、“挂名代表”、“哑巴代表”、“举手代表”等通过拉关系、钻空子进入人大战线,损害人大形象。二是要织密“培训网”。要抓好代表的入岗培训,增强代表履职意识,明确代表权利义务,使其熟悉履职程序、掌握履职技巧,并做到全员参训、全面覆盖。要抓好代表的履职培训,在组织代表开展调研视察和执法检查时,要尽量安排一定的时间组织代表学习有关政策、法律知识,使代表审议提议时能够有的放矢、合理可行。要抓好代表的交流培训,适时适当组织辖区内各级人大代表赴外学习考察,拓宽视野,增长见识,汲取经验,取长补短。三是要打好“组合拳”。要统筹安排各级人大代表参与常委会工作,除同级人大代表要全部正常开展履职活动外,应适当邀请上级人大代表和人大常委会选举的上一级人大代表到辖区参加活动;同时,要求下级人大常委会或者乡镇人大组织本级代表参加本辖区的活动。比如,青原区在开展水库水质保护条例视察时,既邀请了省市人大代表参与,又要求各乡镇人大组织本地区的区乡两级人大代表参与本地的视察工作,使代表参与的链条更为完善、紧密。

2.要聚焦“履职”这个核心,不断拓展参与活动的面。履职行权是人大代表的基本权利,也是职责所在。人大常委会要充分发挥代表的作用,引导代表行使好权利、履行好责任,使代表在履职行权中能更多、更好、更有效地参与到常委会的各项工作中来。一方面,要保障代表行使好“四种权利”。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定,地方人大常委会享有四项职权。一是立法权。在制定地方性法规时,常委会应当广泛邀请代表参与立法,建言献策,广开言路。二是监督权。要积极组织代表参与调研、视察、执法检查和人大评议,以及建议办理会、听证会、法院庭审等各项活动,拓宽参与监督的范围。三是重大事项决策权。要邀请代表群策群力、踊跃参与讨论本行政区域内的经济、民生、环保等重大事项,确保决策民主、科学、可行。四是任免权。主要是通过委员代表的充分酝酿、投票票决,依法任命和免去有关国家机关人员职务。另一方面,要督促代表履行好“五种责任”。人大代表既然作为一种职务,人大常委会就有职责督促代表履行好相关责任。一是政治责任。要引导代表坚持党的领导,坚持正确的政治方向,不断增强“四个意识”、 坚定“四个自信”、做到“两个维护”。二是法律责任。要强化代表的法治观念,依照法律规定的要求和程序,参加常委会开展的工作和组织的活动。三是发展责任。要带领广大代表,围绕党委中心工作,积极投身于项目建设、脱贫攻坚、乡村振兴等领域,助推经济社会发展。四是人民责任。要叮嘱代表牢记为人民服务宗旨,坚持人民当家作主,从百姓身边的操心事、揪心事、烦心事入手,依法履职尽责。五是廉洁责任。要教育和提醒代表严守纪律和规矩,遵守各项规定,执行职务莫伸手,伸手必被捉。

3.要针对“依法”这个关键,切实掌控参与方式的度。扩大代表积极有序参加人大常委会工作是一件好事,但并不意味着人大代表可以全面、无障碍地参与常委会任何工作。首先,履职需依法。人大代表的工作和活动程序、活动方式都是法定的,违反了法定程序,就不能保证人大代表依法行使职权。比如,一般代表在大会期间才有选举权和表决权,而在闭会期间,则只能列席常委会,而且没有选举、投票和表决权。根据代表法规定,人大代表闭会期间开展各项活动,参与人大常委会工作,必须依法依规进行。代表法是人大代表履职的基本遵循,除此以外,宪法、选举法、有关国家机构组织法、有关人大及其常委会的议事规则等,也是人大代表参与常委会工作的法律和依据。其次,参与要适度。一般而言,人大代表参与常委会工作以两种身份出现。一种是集体行权,比如,参加常委会组织的专题调研;另一种是个人行权,比如,持证视察,参加常委会组织的执法检查等。但不管以何种身份行权,都是需要建立在集体活动的基础上;就代表个人而言,是无权代替人大及其常委会行使任何职权的。当然,人大代表可以尽情地参与到常委会组织的防疫抗疫、脱贫攻坚、项目建设等非监督活动中来,在这些方面,代表无需依法执行代表职务。第三,联系应紧密。根据代表法规定,人大常委会应当采取多种方式同本级人大代表保持联系,扩大代表对人大常委会活动的参与,为代表执行职务提供必要的条件。为此,常委会必须通过直接联系或建立健全联络机构为代表履职搭平台、建渠道、创载体,使代表能够积极主动、心无旁骛、全心全意地参与到常委会工作中来。但值得注意的是,在常委会联络代表工作中,是组织代表而不是运动代表,是服务代表代表而不是指挥代表,是协助代表而不是代替代表,是引导代表而不是领导代表。这一点,至关重要。