加快推进新型城镇化是建设“五区”幸福青原的必然要求，是推动青原加快发展的战略选择。根据区委的统一安排部署，区政协领导班子组成了专题调研组，先后赴值夏、文陂等乡镇开展了专题调研。在听取各乡镇长和区城建局领导的汇报后，对我区城镇化建设的现状有了较全面了解。为深入贯彻中共十八届三中全会精神，加快推进我区新型城镇化进程，本次调研主要就各乡镇的城镇化建设认真总结经验，查找问题，也提出了推进我区新型城镇化进程的对策和建议。现将调研情况报告如下：
一、我区城镇化发展的基本情况
历届区委、区政府高度重视和积极推进城镇化建设，始终立足青原实际，积极探索城乡统筹发展新路子，从提出“两带”建设到“三带一体”建设，城镇化发展思路随着形势的发展和群众的期盼，在传承的基础上不断延伸和细化，在承接的过程中不断丰富和拓展，既保持了工作的连续性，又注重工作的开创性，推进了全区城镇化发展。
“两带”即建设庐陵文化旅游带、城乡协调示范带，秉承“修复记忆、链接历史”的理念，深入挖掘最具代表庐陵文化的元素，融入到城镇建设当中，对全区各乡镇临街面实施了庐陵风格立面改造，同步进行基础设施配套升级和产业布局升级，“青砖黛瓦马头墙、飞檐翘角坡屋顶”的庐陵民居特色在青原得到充分彰显，一定程度上也引领了全市城乡建设的立面风格。
“三带一体”即将青东沿线建设成集特色城镇、生态农业、旅游观光三带一体的城乡统筹示范带，打造“一带四景”全域景区，以青原山景区开发为龙头，带动渼陂景区、富田景区、东固景区互动发展。按照“山水庐陵、生态青原”理念，实行全面规划、全线打造、全域推进，对青东公路沿线进行提升改造，将青东公路主动脉建成全线宜居宜业宜游、农业高产高质高效、农村景美家美情美的百里幸福城乡统筹长廊，特别是注重各乡镇客运站、公办幼儿园、卫生院、自来水厂、垃圾处理、绿地公园、健身广场、商贸街、产业聚集区等“九个一”基础设施建设，环境卫生明显改观，建设品位有效提升，新圩、值夏、富田等乡镇都走在全市小城镇建设的前列，新圩镇荣获全市小城镇建设十佳乡镇，青原正成为吉安中心城市后花园、大井冈旅游经济圈重要一极和全省一流、全国知名的休闲度假旅游目的地。
我区城镇化发展虽然取得了一定成绩，但与全国、全省平均发展水平相比，城镇化水平还是偏低，城镇化率低于全国、全省平均水平12.93%和7.87%。
在调研过程中，我们也查阅了一些资料，从2008年到2012年，乡镇集镇面积由1118公顷发展到1195公顷；乡镇个体工商户由3022户发展到4611户；乡镇城镇户籍人口由1.96万人发展到2.24万人；乡镇固定资产投资由1.76亿元到14.34亿元。
乡镇集镇面积拓展不大表明，建设用地保障难度大，土地增减挂钩、土地置换等政策还不完善；个体工商户数增加少表明，乡镇产业支撑能力不强，经济发展基础薄弱，二、三产业发展相对滞后，吸纳农村富余劳动力的能力不强；乡镇城镇户籍人口数增加不多既有基础设施没有明显优势、公共服务配套还不完善等原因，也说明现行的土地政策和农村计划生育管理政策，使不少农民不愿因身份转变而放弃拥有的土地收益和生育上的特殊政策，农民进城动力不足；乡镇固定资产投入更是说明，乡镇建设投入很大，但建设资金短缺，甚至出现政府举债发展等问题。
二、推进我区城镇化进程的模式选择
中央城镇化工作会议上，提出要以人为本，推进以人为核心的城镇化。青原区在推进本轮新型城镇化进程中，关键要做好“三空间、三机制、三聚集”的顶层设计，建立“现有城镇+就近村落”的镇村联动发展模型。
在空间设计上，要拓展“三个空间”：生产空间，生活空间，生态空间。生产空间要集约高效，为城镇居民提供更多的就业机会；生活空间要宜居适度，提升人民群众的幸福指数；生态空间要山清水秀，守望幸福，让城镇融入大自然，让居民望得见山、看得见水、记得住乡愁。经济活跃是城镇化的第一推力，就业机会多能留住农民，能“推”着农民往城镇走；城镇人气越旺，生活水平随之也会提高，农民的生活空间必然“拉”着城镇化发展；再加上诗意般的“望得见山、看得见水、记得住乡愁”的生态空间，“吸”着农民往城镇生产生活。这么“推”、“拉”、“吸”三股力量必将推动城镇化进程。
在制度设计上，要建立“三种机制”：土地流转机制，人口留住机制，资金筹措机制。要探索建立农用地有偿转让、宅基地流转、集体土地流转等机制；探索建立用完善的公共服务和社会保障把人留在城镇的机制；探索建立城镇发展多元化投资的资金筹措机制。在调研中发现，土地流转、人口留住、资金保障相互作用是城镇化发展的规律。就青原区的实际来看，上述三项制度设计核心是让农村集体土地和农民宅基地流转，让农民通过土地流转获得财产性收入，同时通过制度设计，扩大城镇边界，把城镇就近的村落改为社区，村民变为居民，常住人口变为城镇户籍人口。
在路径设计上，要加速“三项聚集”：人口聚集、土地聚集、产业聚集。要通过产业发展，促使人口向城镇和中心村聚集；土地的聚集中要加快农用地集中连片流转，盘活存量土地集约建设；产业聚集主要是传统农业向集约农业发展，工业项目向园区集中。
在推进新型城镇化进程中，“现有城镇+就近村落”的镇村联动模型，要依托我区独特的人文特色风韵和山水脉络风光，将产业转型、城镇升级、景区开发和人民安居乐业结合起来，找准城镇发展的定位，共同推进，努力实现产城互动互补，镇村联建联动，镇景水乳交融。富滩和天玉镇可定位为工业小镇，值夏镇可定位为商贸小镇，文陂和富田镇可定位为旅游小镇，新圩镇可定位为田园小镇，东固乡可定位为风情小镇。围绕定位发展相关产业，通过产业的聚集，促进人口的聚集，引导人口向城镇集中，并顺势而为调整农村居住形态，启动新型农村社区建设，引导建立新农村社区就地城镇化，大力发展小城镇和若干新型农村社区（中心村）。这种新农村社区没有搬到镇里，是就地城镇化，保留农村户口，可能是未来村镇聚集的方式。在这个过程中，农民没有离开土地，但是他们的工作方式、生活方式都发生了变化。
三、推进我区城镇化进程的建议
推进城镇化进程不仅是一个产业、人口的聚集问题，更是生产、生活方式的根本性变革，既要积极，又要稳妥，更要扎实，方向要明，步子要稳，措施要实。
（一）创新三项制度。推进城镇化，政府要创造良好的制度环境，出台户籍制度改革、土地制度改革、投融资管理制度改革等加快镇域经济发展方面的文件，调动乡镇政府的积极性。与此同时，要对2013年市委、市政府《关于支持吉泰走廊十个优先发展重点镇加快建设的实施意见》和区委、区政府《关于2013年新型城镇化和城市建设工作的实施意见》等文件认真贯彻落实，明确的政策要坚决予以兑现，增强乡镇加快发展的信心。
1．户籍制度创新。全面放宽小城镇户籍限制，实行按居住地登记户口制度。凡在镇规划区内有合法职业、固定住所（含租住房）的农民，经审核批准，本人及共同生活的直系亲属，均可登记为城镇户口，享受同等的就业、医疗、教育、养老等公共服务政策。探索实施居住证“两栖制”，全家迁入镇规划区落户的农户，可享有农民的计生、新农合等政策，保留原土地承包经营权，并鼓励依法有偿进行土地承包经营权流转，给农民吃上定心丸。
2．土地制度创新。要盘活存量土地，存量的行政划拨用地，经区城建、国土资源部门同意，区政府批准可转变为经营性用地，并按规划依法依规进行出让，其土地出让金全部返还用于小城镇公共服务设施建设。
积极探索自愿有偿流转承包地，可由村委会划定一条“增人不增地、减人不减地”的界线，倒逼人们向非耕地资源找出路，这样可带动开发荒山，搞多种经营，办三产和外出务工。
要充分利用城乡建设用地增减挂钩平台，开展低丘缓坡荒滩等未利用地开发利用、工矿废弃地和空心村的复垦利用，缓解新增建设用地计划指标不足矛盾。大力推进空心村整治，允许农民将原有村庄的宅基地置换到镇规划区内，按照一定标准自建住房或政府安置住房。增减挂钩周转指标除用于农民安置外，建议80%以上要用于本镇使用。遂川县的土地增减挂钩政策值得我们学习借鉴。
要学会如何把农用地转变为经营性用地，把集体之地变为生财之地。学会做土地文章，那就是在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体建设用地通过出让、租赁、作价抵押、转让、出租等方式依法进行流转，用于工业、商业、旅游和农民住宅小区建设。可借鉴成都、安徽和云南丽江的做法。成都建立“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的农村产权制度,引导土地使用权和宅基地等农村资源要素在城乡之间有序流转，成功打造了“五朵金花”；安徽省出台的《关于深化农村综合改革示范试点工作的指导意见》，明确了农村集体建设用地流转相关政策；云南丽江束河古镇为支持旅游发展，允许外来投资者在古镇附近租用农民集体土地新建客栈，农民每年收取租金，20年后客栈归农民所有。
3．投融资管理制度创新。要建立健全财政激励机制，上级的支持力度要与农业转移人口市民化挂钩，专项补助资金要向优先发展镇倾斜，区财政每年安排一定的资金，采取以奖代补的形式予以重点扶持，可通过“推磨转圈”的形式，每年集中扶持2-3个乡镇。区财政参与分成的涉及城镇建设的各项收费，全部返还乡镇专项用于城镇公共服务设施建设。要建立和完善由地方政府和社会资本多元化投资主体构成的城镇建设投融资新制度。安福县洲湖镇的开发建设模式值得我们学习借鉴。
（二）理顺三大关系
1．政府与市场的关系。要发挥市场在资源配置中的决定性作用，引进社会资本等多元化投资主体，走市场化发展之路，推进小城镇建设和管理。在旅游资源较丰富的乡镇，引进外资整体开发运营，明晰政府和市场的职责，算好开发商的成本账和赢利账，算好我们的发展账和长远账，各自做好职责范围内的事，共同推进小城镇发展。可借鉴云南墨江县碧溪古镇的做法，该镇注重引进外资整体开发和管理，打造一个集文化、教育、休闲，与当地农民协同发展的新型小镇，得到各级领导的高度重视，成为滇西南旅游的一个重要节点。
2．区乡两级的关系。区政府主要负责编制发展总体规划和总体布局，出台推进城镇化发展的政策；乡镇政府负责完善基础设施、提供公共服务、加强社会治理等。作为直接面对广大农民、具体运作城镇化进程的乡镇政府，要按照“小机构、大服务”的目标和“政企分开、政事分设”的原则，转变乡镇政府职能，更新乡镇政府管理服务机制，明确乡镇政府职能定位，从对城镇化直接的推动转向间接的服务上来。
乡镇普遍反映中心小学和镇中学承办压力大，乡镇又没能力扩大招生规模、满足城镇化后就学困难的问题，可建立一种机制，即把一些公共服务项目由乡镇负责土地征用，区直有关部门负责争取项目资金建设。
今年市委、市政府将对我区值夏、富滩推行扩权强镇试点，也将赋予这两个乡镇相应的政策，构建财权与事权相匹配的镇级财政管理体制，赋予乡镇财政收支权；将乡镇站所行政管理权下放给乡镇，实行属地管理，赋予乡镇行政审批管理权，等等。为加快发展、共同发展，建议也参照赋予其他乡镇相应的政策。
要制定科学的乡镇发展考核评价体系，城镇化目标必须实事求是，切实可行，强化对公共服务等方面指标的考核，鼓励人口城镇化、适度土地城镇化、反对数字城镇化。新型城镇化的垃圾处理是摆在当前急需解决的问题，区乡两级要共同建立农村环境卫生长效机制，推行“户分类、村收集、镇转运、区处理”为主的农村垃圾处理模式。
3．政府与农民的关系。要推进以人为核心的城镇化，根据各乡镇的资源优势，发展各具特色的城镇产业体系，强化城镇间的差异化发展。增强城镇的产业承接能力，促进产城互动，可适度布局发展集约用地、生态环保的加工工业项目，对散落在各乡镇的“外发”项目和代加工项目要加强引导，从而加快创业集聚、就业集聚、居住集聚，推进农业转移人口市民化。要严格按照土地政策给予一定比例的村级经济发展预留用地，通过开发建设获得长期的收益，充分调动农民参与城镇化的积极性。有条件的地方可探索让各村委会到集镇中心置办集体产业和发展集体经济，让边远的村委会在城镇化进程中也能享受发展成果。
（三）注意三大问题
1．防止千镇一面。城镇化事关小康进程，事关子孙后代。必须要有长远眼光，必须突出天人合一，突出人与自然的和谐可持续发展。城镇化不等于城市化，绝不是简单的盖大楼、修马路，建广场，不是城市的扩张。我区强调建设的“三带一体”并非沿青东公路建成“马路乡镇”或“马路经济”。现在的城镇化让很多地方失去了家乡的味道，乡镇也是水泥高楼，玻璃幕墙。像欧洲的小城镇，就能看出它的文化，看出它的历史，看出它的和谐，这点对于未来城镇化发展非常重要。我们要根据城镇区域自然条件，科学设置开发强度，把每个城镇放在大自然中，把绿水青山留给城镇居民。
2．防止盲目跟进。产业支撑是城镇化工作的重点，没有产业支撑的城镇化缺乏持续性。要尊重城镇化的自然规律，在产业支撑不足、就业岗位不够、城镇承受能力不强的情况下，既不能一味追求城镇化，又不能无所作为，要制定良好的体制机制，积极引导农业转移人口市民化。要防止重建设轻管理，制定城镇管理的规范性标准，加强城镇管理，为城镇居民创造良好的生活环境。
3．防止盲目举债。未来城镇化的过程，一定是土地集约化的过程。政府财力是有限的，如果光靠财政资金来支撑城镇化进程，等于逼着政府盲目举债、寅吃卯粮，不仅不可持续，还蕴含巨大风险。要建立多元可持续的资金保障机制，吸引更多的社会资本参与小城镇的开发建设。